к экстерриториальным полномочиям в сочетании с невралгической враждебностью к любым внешним авторитетам в их собственных делах». По словам одного из обозревателей, в начале своей администрации президент Буш «стремился доказать свою собственную теорию о том, что высокомерие вызывает недовольство страны, которая задолго до его прихода уже была самой заметной и удобной мишенью в мире».
Соединенные Штаты должны стремиться к многостороннему сотрудничеству с другими странами в решении глобальных проблем, когда это возможно. Я согласен с мнением двухпартийной комиссии по национальной безопасности, возглавляемой бывшими сенаторами Гэри Хартом и Уорреном Рудманом, которая недавно пришла к выводу, что «новые державы — либо самостоятельно, либо в коалиции — будут все больше ограничивать возможности США на региональном уровне и ограничивать их стратегическое влияние. В результате мы останемся ограниченными в своей способности навязывать свою волю и будем уязвимы для все более широкого спектра угроз». Границы станут более проницаемыми, быстрый прогресс в области информационных и биотехнологий создаст новые уязвимости, США станут «все более уязвимыми для враждебного нападения на американскую родину, а военное превосходство США не сможет полностью защитить страну.
Это означает, что мы должны разработать многосторонние законы и институты, сдерживающие других и создающие основу для сотрудничества. По словам комиссии Харта-Рудмана, «Америка не может лечить и продвигать свои собственные интересы в изоляции». Как показали террористические атаки 11 сентября, даже сверхдержаве нужны друзья.
Конечно, многосторонность может быть использована малыми государствами как стратегия для того, чтобы привязать к себе США, как Гулливера к лилипутам. Неудивительно, что Франция предпочитает многополярный и многосторонний мир, а менее развитые страны считают, что многосторонность отвечает их интересам, поскольку дает им определенные рычаги воздействия на США. Но это не означает, что многосторонность в целом не отвечает и американским интересам. «Опираясь в своих действиях на правовую основу (и принимая соответствующие ограничения), мы можем сделать так, что другим будет легче смириться с продолжением использования нашей непропорциональной власти».
Многосторонний подход связан с издержками, но в целом они перевешиваются преимуществами. Международные правила связывают Соединенные Штаты и ограничивают нашу свободу действий в краткосрочной перспективе, но они также служат нашим интересам, связывая и других. Американцы должны использовать свою власть сейчас, чтобы сформировать институты, которые будут служить нашим долгосрочным национальным интересам в укреплении международного порядка. «Поскольку нет достаточных оснований полагать, что средства политики будут увеличены, нам остается полагаться на более тесное сотрудничество с другими. Но более тесное сотрудничество с другими будет означать, что наша свобода действий сузится». Не только чрезмерная односторонность может навредить нам; многосторонность часто является наилучшим способом достижения наших долгосрочных целей.
Действия по формированию многостороннего подхода уже сейчас — это хорошая инвестиция в наше будущее. Сегодня, как мы видим, «обеспокоенные государства делают небольшие шаги, создавая альтернативы союзу с Соединенными Штатами. Эти небольшие шаги могут не выглядеть важными сегодня, но в конечном итоге почва сдвинется с места, и послевоенный порядок, возглавляемый США, распадется и исчезнет». Этим тенденциям противостоит сама открытость американской системы. Плюралистическая и упорядоченная форма проведения внешней политики снижает количество неожиданностей. Возможности для иностранцев заявить о себе и повлиять на американскую политическую и государственную систему не только многочисленны, но и являются важным стимулом для создания альянса.
С тех пор как Афины превратили Делийскую лигу в империю, более мелкие союзники разрывались между опасениями, что их бросят или завлекут в ловушку. Тот факт, что американские союзники могут выразить свою озабоченность, помогает объяснить, почему американские союзы сохраняются так долго после того, как угрозы холодной войны отступили.
Другим элементом американского порядка, уменьшающим беспокойство по поводу асимметрии сил, является наше членство в сети многосторонних институтов — от ООН до НАТО. Некоторые называют это «институциональной сделкой». Ценой для Соединенных Штатов стало сокращение политической автономии Вашингтона, поскольку институциональные правила и совместное принятие решений уменьшили односторонние возможности США. Но то, что Вашингтон получил взамен, стоило этой цены. Партнеры Америки также были ограничены в своей автономии, но они могли действовать в мире, где власть США была более сдержанной и надежной. Если рассматривать многосторонность американского превосходства в свете конституционной сделки, то она является залогом его долговечности, поскольку снижает стимулы для создания союзов против нас. А поскольку ЕС является основным потенциальным соперником с точки зрения потенциала, идея свободных конституционных рамок между США и обществами, с которыми мы разделяем наибольшее количество ценностей, имеет смысл.
Конечно, не все многосторонние договоренности хороши и отвечают нашим интересам, и в определенных ситуациях Соединенным Штатам следует иногда использовать односторонние тактики, о которых я расскажу ниже. Презумпция в пользу многосторонности, которую я рекомендую, не обязательно должна быть смирительной рубашкой. Ричард Хаасс, директор по планированию политики Госдепартамента, говорит: «То, что вы получите от этой администрации, — это «многосторонность по меню». Мы будем рассматривать каждое соглашение и принимать решение, а не выработаем широкий подход». Как же американцам выбирать между односторонней и многосторонней тактикой? Вот семь тестов, которые следует рассмотреть.
Во-первых, в случаях, затрагивающих жизненно важные интересы выживания, мы не должны исключать односторонних действий, хотя, по возможности, нам следует искать международную поддержку этих действий. Самым ярким примером за последние полвека стал Кубинский ракетный кризис 1962 года. Американские лидеры сочли необходимым рассмотреть возможность одностороннего применения силы, хотя важно отметить, что президент Кеннеди также стремился заручиться легитимностью мнения, выраженного на многосторонних форумах, таких как ООН и Организация американских государств. Удары по лагерям и убежищам террористов являются актуальным примером, но и в этом случае односторонние действия лучше всего подкреплять многосторонней поддержкой.
Во-вторых, мы должны с осторожностью относиться к многосторонним договоренностям, которые препятствуют нашей способности устанавливать стабильный мир в нестабильных регионах. В силу своей глобальной военной роли Соединенные Штаты иногда имеют интересы и уязвимости, отличные от интересов и уязвимостей более мелких государств с более ограниченными интересами, например, роль мин в предотвращении пересечения северокорейскими танками демилитаризованной зоны в Южной Корее. Таким образом, многосторонний договор о запрете наземных мин было легче подписать другим странам. Как уже отмечалось, США объявили, что будут работать над созданием новых мин, которые позволят им подписать договор к 2006 году. Аналогичным образом, учитывая глобальную роль американских вооруженных сил, если процедуры Международного уголовного суда не будут уточнены для обеспечения защиты американских военнослужащих от необоснованных обвинений в военных преступлениях, это может удержать США от участия в общественно полезной миротворческой деятельности. Предложенные в настоящее время процедуры МУС наделяют США основной юрисдикцией в отношении предполагаемых военных преступлений американских военнослужащих, однако сохраняется опасность того, что в случаях, когда США не найдут доказательств, слишком ретивые
