прокуроры, подстрекаемые враждебными неправительственными организациями, смогут доказать свою правоту. Мы должны добиваться дальнейших гарантий, таких как уточняющие заявления Совета Безопасности ООН. Хотя у МУС есть проблемы, помощь в формировании его процедур была бы лучшей политикой, чем потворство текущей тенденции к национальным претензиям на универсальную юрисдикцию, которые развиваются ситуативно, вне нашего контроля.
В-третьих, односторонняя тактика иногда помогает подвести других к компромиссам, отвечающим многосторонним интересам. Многосторонность свободной торговли и международного золотого стандарта в XIX веке была достигнута не многосторонними средствами, а односторонними действиями Великобритании, открывшей свои рынки и поддерживавшей стабильность своей валюты. Относительная открытость Америки после 1945 года и, совсем недавно, торговое законодательство, угрожавшее односторонними санкциями в случае отказа других стран от переговоров, помогли создать условия, подтолкнувшие другие страны к созданию механизма разрешения споров в рамках ВТО. Иногда Соединенные Штаты достаточно велики, чтобы устанавливать высокие стандарты и добиваться их соблюдения.
Например, более жесткое регулирование финансовых рынков. Такие действия могут привести к созданию более высоких международных стандартов. Ключевым моментом является то, были ли односторонние действия направлены на достижение глобального общественного блага.
Киотский протокол, который доставил президенту Бушу столько неприятностей в начале его президентства, мог бы стать еще одним примером, если бы с ним поступили по-другому. Многие, кто признает реальность глобального потепления и поддерживает Рамочную конвенцию об изменении климата (соглашение, подписанное в Рио-де-Жанейро президентом Джорджем Бушем и ратифицированное Сенатом в 1992 г.), считали, что Киотское соглашение имеет серьезные недостатки, поскольку не включает развивающиеся страны и потому, что его цель по сокращению выбросов, по мнению журнала The Economist, «не может быть достигнута иначе как за счет разорительных затрат, и, возможно, даже не тогда». Более долгосрочный план, основанный на мягком сокращении выбросов на начальном этапе и более жестких целях на более отдаленном этапе, предоставит время для корректировки запасов капитала и рыночных инструментов, таких как торгуемые пермиты, для снижения затрат на сокращение выбросов. Он также снизит компромисс с экономическим ростом, от которого выигрывает широкий круг стран, включая бедные. Если бы администрация Буша, вместо того чтобы сопротивляться научным данным и резко объявить протокол мертвым по причине внутренних интересов, заявила: «Мы будем работать над внутренней энергетической политикой, направленной на сокращение выбросов, и в то же время сотрудничать с вами в поисках лучшего договора», ее первоначальный односторонний подход, вероятно, способствовал бы продвижению многосторонних интересов.
В-четвертых, Соединенные Штаты должны отвергать многосторонние инициативы, которые являются рецептом бездействия, поощряют чужие корыстные интересы или противоречат нашим ценностям. Новый международный информационный порядок, предложенный Организацией ООН по вопросам образования, науки и культуры (ООН-ЭСКО) в 1970-х годах, помог бы авторитарным правительствам ограничить свободу прессы. Аналогичным образом, Новый международный экологический порядок, предложенный Генеральной Ассамблеей в то же время, помешал бы общественному благу — открытым рынкам. Иногда многосторонние процедуры становятся препятствием — например, усилия России и Китая по предотвращению санкционирования Советом Безопасности вмешательства с целью прекращения нарушений прав человека в Косово в 1999 году. В конечном итоге США решили действовать без санкции Совета Безопасности.
Но даже в этом случае американское вмешательство не было чисто односторонним, а осуществлялось при мощной поддержке наших союзников по НАТО. В-пятых, многосторонность необходима в тех вопросах, которые по своей сути являются кооперативными и не могут быть решены Соединенными Штатами без помощи других стран. Изменение климата — прекрасный пример. Глобальное потепление обойдется нам дорого, но его нельзя предотвратить, если Соединенные Штаты в одиночку сократят выбросы углекислого газа, метана и твердых частиц. Соединенные Штаты являются крупнейшим источником таких агентов потепления, но три четверти их выбросов происходят за пределами нашей страны. Без сотрудничества эта проблема нам не под силу. То же самое можно сказать и о длинном списке проблем: распространение инфекционных заболеваний, стабильность мировых финансовых рынков, система международной торговли, распространение оружия массового поражения, торговля наркотиками, международные преступные синдикаты, транснациональный терроризм. Все эти проблемы оказывают серьезное влияние на американцев, и контроль над ними относится к числу важных национальных интересов, но не может быть достигнут иначе, как многосторонними средствами.
В-шестых, к многостороннему подходу следует стремиться как к средству заставить других разделить бремя и принять идею предоставления общественных благ. Разделение помогает укрепить приверженность общим ценностям. Даже в военном плане Соединенные Штаты редко должны вмешиваться в ситуацию в одиночку. Это не только соответствует предпочтениям американской общественности, но и имеет практические последствия. Соединенные Штаты оплачивают незначительную часть расходов на миротворческие операции ООН и НАТО, а легитимность многостороннего «зонтика» снижает побочные политические издержки нашей «мягкой силы».
В-седьмых, выбирая между многосторонней и односторонней тактикой, мы должны учитывать последствия этого решения для нашей «мягкой силы». Если мы будем продолжать определять нашу мощь в военных терминах, мы можем не понять необходимости инвестирования в другие инструменты. Как мы убедились, «мягкая сила» приобретает все большее значение, однако она хрупка и может быть разрушена чрезмерной односторонностью и напористостью. При выборе многосторонней или односторонней тактики, а также при присоединении к определенным многосторонним инициативам или отказе от них мы должны учитывать, как мы объясним это другим и как это отразится на нашей «мягкой силе».
Одним словом, американская внешняя политика в глобальную информационную эпоху должна в целом отдавать предпочтение многосторонности, но не всем многосторонним идеям. Временами нам придется действовать в одиночку. Если мы делаем это, преследуя общественные блага, то характер наших целей может заменить средства для легитимации нашей власти в глазах других. С другой стороны, если новые сторонники односторонних действий попытаются превратить односторонность из временной тактики в полноценную стратегию, их ждет неудача по трем причинам: (1) многосторонний характер ряда важных транснациональных проблем в глобальную эпоху, (2) дорогостоящие последствия для нашей «мягкой силы» и (3) изменение природы суверенитета.
Суверенитет, демократия и глобальные институты
Как мы видели в главе 3, на данном этапе истории демократия лучше всего работает в суверенных национальных государствах, и это, скорее всего, будет меняться лишь постепенно. Предоставление слишком больших полномочий глобальным институтам может привести к утрате демократии в принятии решений как в США, так и в других странах. Однако суверенитет — понятие скользкое. Те, кто выступает против многостороннего подхода, определяют суверенитет узко — как внутреннюю власть и контроль. Но, как мы убедились, односторонний контроль в некоторых глобальных вопросах может быть невозможен. В тех случаях, когда мы не обладаем односторонними возможностями для достижения желаемых результатов, наш суверенный контроль может быть усилен за счет добросовестного участия в режимах, составляющих суть международной
