I Съезда Советов СССР не до конца осуществило вышеупомянутый выбор конструкции государственного устройства Советского Союза.
Решение было принято достаточно быстро. 10 января 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию[18], создал комиссии по подготовке к обсуждению разделов Основного закона о высших органах власти, о бюджете, о Верховном Суде и органах государственного и муниципального управления, о государственных символах. Отдельная комиссия занималась кадровым наполнением союзных органов.
Советский Союз, поживший совсем недолго договорной федерацией, становится федерацией конституционной. Советская бюрократия и партийное руководство не видели другого выхода.
Что касается бюрократии, то ее мотивы очевидны: для нее природной потребностью является наличие инструкции по эксплуатации государственного механизма – правил, по которым осуществляется ее деятельность и работа всего государственного аппарата. А это глобально и есть Основной закон, в общем виде описывающий правила поведения.
Мотивы партийной верхушки также достаточно очевидны. Диктатура не терпит какой-либо самостоятельности и самодеятельности среди подведомственного населения, так что унитарный тип государства ей ближе всего. В силу вышеописанных обстоятельств пришлось согласиться с федерацией, но путем различного рода манипуляций самостоятельность ее членов можно было свести к минимуму. Система законодательства – весьма эффективный инструмент в этом смысле. Основанием этой системы, очевидно, и должна была стать конституция.
Партийные органы активно включились в дело создания новой конституции. 24 февраля 1923 года Пленум ЦК РКП (б) по инициативе М. В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проекта конституции[19].
В соответствии с этим решением Президиум ЦИК Союза 27 апреля 1923 года постановил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей. Ее председателем был избран Михаил Иванович Калинин. Новому органу было решено передать «все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах».
Подготовка окончательного текста Основного закона готовилась под руководством и при активном участии наркома юстиции Д. И. Курского, председателя Верховного Суда РСФСР П. И. Стучки, а также членов коллегии Наркомата юстиции А. Г. Гойхбарга, П. А. Красикова.
Ни Ленин, ни Сталин руки к подготовке текста Конституции не прикладывали. Ленин в этот момент уже тяжело болел, но и до этого он по поводу текста Основного закона не высказывался. Его больше волновал ползучий захват власти бюрократией, которому он пытался противостоять. Сталин был увлечен другими заботами – процессом установления личного контроля над партаппаратом, а устройство Советской власти его на тот момент мало интересовало. Так что спор на тему, следует ли называть Конституцию СССР 1924 года ленинской или сталинской, беспредметен. Инициатором конституционного оформления СССР была бюрократия – партийная и советская, а тексты Договора и Декларации об образовании СССР, вошедших в Основной закон, действительно были подготовлены по концепции Владимира Ильича.
В конце июня проект был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП (б), внесшей в него значительные изменения, направленные на усиление гарантий правового положения союзных республик. 6 июля 1923 года ЦИК Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие.
Утверждение текста Конституции II Съездом Советов СССР 31 января 1924 года было уже завершающим, можно сказать, парадным мероприятием. Конституция СССР 1924 года завершила оформление принципиально нового государства – Союза Советских Социалистических Республик.
Основной закон – по существу и по факту – заменил собой союзный Договор, Декларацию, принятые I Всесоюзным Съездом Советов, а заодно и Конституцию РСФСР 1918 года.
Преамбула Конституции состояла из двух разделов. В Декларации и, соответственно, в первом разделе Основного закона провозглашался раскол мира на два лагеря – капитализма и социализма, содержался стандартный нарратив превосходства социалистического общества над капиталистическим. Новое государство объявлялось «верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику». Выражалась уверенность в том, что создание единого союзного государства позволит реально «обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов». Кроме того, утверждались такие принципы союзного объединения, как добровольность, равноправие народов, свободный выход из состава нового государства.
Доступ в Союз был открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и могущим возникнуть в будущем.
Второй раздел Конституции СССР повторял текст Договора.
Далее в тексте Конституции следовали одиннадцать глав: «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик» (глава 1); «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве» (глава 2); органы власти СССР были размещены в 3–9-й главах: «О Съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик», «О Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик», «О Президиуме Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик», «О Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик», «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик», «О народных комиссариатах Союза Советских Социалистических Республик», «Об Объединенном Государственном Политическом Управлении», «О союзных республиках»; глава 11 была посвящена гербу, флагу и столице Союза Советских Социалистических Республик.
К исключительному ведению Союза ССР относились внешнеполитические международные сношения, изменение внешних границ Союза, регулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками, а также установление системы внутренней торговли, руководство транспортным и почтово-телеграфным делом, организация Вооруженных Сил Союза ССР и руководство ими. Также к ведению Союза относились вопросы установления основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, утверждения единого государственного бюджета Союза ССР, установления общесоюзных налогов и доходов.
Следует выделить еще один блок полномочий, по которым могли приниматься решения только союзными органами власти. Это установление единой денежной и кредитной системы; установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами; общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда; установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза; установление основных законов о труде; установление общих начал в области народного просвещения; установление общих мер в области охраны народного здравия; установление системы мер и весов; организация общесоюзной статистики; основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев; право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза.
Основной закон устанавливал союзную компетенцию при урегулировании споров разных уровней власти. Предусматривалась возможность отмены нарушающих Конституцию законов и других актов союзных республик и разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.
В документе воспроизводилась все та же схема партийного самодержавия под видом всевластия Советов, что и в Конституции РСФСР 1918 года. При этом о партии не говорилось ни слова – она по-прежнему находилась над законом и вне его.
Верховным органом власти являлся Съезд Советов СССР (собирался раз в год), а в период между съездами – ЦИК СССР. ЦИК состоял из Союзного Совета (представители республик пропорционально населению) и Совета Национальностей (представители союзных и автономных республик – по пять представителей от каждой и автономных областей – по одному представителю от каждой).
Число председателей ЦИК соответствовало числу союзных республик. В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим
