дома должны остаться в хозяйственном ведении Коммунотделов, исходя из учета жилищных коммунальных и общегосударственных потребностей (школы, больницы, дома-коммуны, учреждения и т. д.), а равно учитывая хозяйственные возможности Коммунотделов. Дома, изъятые из непосредственного хозяйственного ведения Коммунотделов, передавать в долгосрочное пользование коллективам жильцов на условиях полного хозяйственного попечения о домах, под контролем Коммунотделов. При отсутствии заявления коллективов возвращать дома бывшим владельцам на тех же условиях хозяйственного попечения;
г) вызвать стремление к строительству жилищ коллективами и отдельными гражданами, предоставив строящимся определенные гарантии пользования и эксплуатации»[248].
Такая политика была диаметрально противоположна генеральной линии, осуществлявшейся Советской властью с первых дней своего существования. Главный признак новой жилищной политики заключался в том, что в жилищное хозяйство возвращались частная инициатива, личные денежные средства и частная собственность. Был дан старт процессу демуниципализации – возвращению отобранного частного жилища его бывшим владельцам, а также проживающим в домовладениях коллективам жильцов[249].
В конце 1921 года был издан Декрет о демуниципализации небольших жилых зданий[250]. Документ предписывал: «Обязать коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые… могут быть переданы коллективам и отдельным лицам…»[251]. Коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов[252]: «Дома могут быть возвращены бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок полного ремонта дома»[253].
Демуниципализации подлежали строения, не занятые государственными и коммунальными учреждениями, общежитиями рабочих или коллективами жильцов, небольшие – размером в одну-две квартиры, с общей площадью до 25 кв. саженей (113,75 кв. м) в провинции и чуть больше – до пяти квартир – в Москве и Ленинграде[254] (за исключением барских особняков)[255].
Жилье по большей части было возвращено прежним либо передано новым владельцам. Был введен категорический запрет на административное перераспределение и уплотнение, ограничено действие института государственного обеспечения жильем[256].
Власть, передавая дома, доведенные ею до аварийного состояния, лицам, готовым взять на себя заботу о них, делало это не без собственной выгоды – при возврате домов 10 % полезной площади поступало в распоряжение жилищных органов[257].
14 августа 1922 года был принят декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого декрета практически целиком, с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 года (ст. 71–84). В 1924 году 72 % построенного жилья было возведено частным путем[258].
Предпринимались попытки возрождения жилищной кооперации. Впервые нормативный акт, посвященный жилищной кооперации, был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 года «О жилищной кооперации»[259]. В этом документе, в частности, определялись следующие виды жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества, создаваемые для эксплуатации муниципализированных домовладений; рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества по сооружению новых и восстановлению разрушенных домов; общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества, куда входили группы кустарей, ремесленников и мелкой буржуазии, лица свободных профессий, квалифицированные служащие – иными словами, представители тех слоев, которые имели возможность строить жилье на собственные средства. При этом правила заселения, уплотнения и содержания квартир устанавливало правление жилищного товарищества, а не местные власти или государство.
В декабре 1924 года с целью привлечения частного капитала к строительству жилья был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об увеличении жилой площади путем привлечения к строительству частного капитала»[260].
При этом рассчитывать на приобретение комфортного для проживания государственного или муниципализированного жилья никому не приходилось: власти зорко следили, не появятся ли где «излишки» жилплощади, с тем чтобы наложить на них руку. В Инструкции НКВД № 171 от 25 марта 1925 года говорилось: «В случае обнаружения свободных квартир или свободных непроходных комнат жилищные органы… предъявляют правлению жилтоварищества письменное требование о заселении свободной площади в течение двухнедельного срока… По истечении срока заселение свободной площади может быть произведено по усмотрению жилищных органов». Свободными комнаты считались в случае, если число комнат в квартире превышало число жильцов. При этом за каждой супружеской парой и каждыми двумя детьми до семи лет признавалась только одна комната[261].
Были, конечно, и исключения. Согласно декрету ВЦИК и СНК РСФСР «О праве пользования дополнительной жилой площадью»[262], к привилегированным категориям были отнесены: больные, требующие изоляции; ученые, государственные служащие; «ответственные сотрудники военного и морского ведомств, принадлежащие к высшему командному, высшему административному и высшему политическому составу», а также члены Общества бывших политических каторжан и ссыльно-поселенцев и «вольно практикующие врачи». О том, какое количество тяжелобольных и врачей воспользовалось этими льготами, науке неизвестно, но то, что высокое начальство не жило в коммуналках – это точно. Им даже разрешалось задерживать квартплату сроком до одного месяца.
Несколько слов надо сказать о квартирной плате. С начала жилищного передела с рабочих плату вообще не брали. Остальные, конечно, продолжали платить, но по дореволюционным ставкам, которые галопирующая инфляция быстро превратила в пыль. Собственно, это и стало одной из основных причин жилищного кризиса. Теперь власти стали относиться к квартирной плате более рачительно. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 13 июня 1923 года «Об оплате жилых помещений в поселениях городского типа»[263] вводилась дифференциация квартплаты для разных категорий граждан. Понятно, что самая высокая ставка была предусмотрена для «лиц, живущих на нетрудовые доходы». За «лишнюю» жилплощадь, то есть свыше установленной нормы, полагалось платить по двойной ставке.
Наконец, власти озаботились и сохранением жилищного фонда. Декретом ВЦИК и СНК от 9 января 1924 года «О выселении граждан из занимаемых ими помещений»[264] устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, документ указывал на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное (административное) выселение.
14 июня 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР было принято постановление, название которого говорит о сути данного документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений»[265]. Вместе с тем через два месяца вступил в силу акт, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. С принятием 16 августа 1926 года постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»[266], по существу, был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.
В 1923–1930 годах предпринимались
