с менее однозначным доминированием Британии, чем индийский аналог. IMC стала хорошо функционирующим таможенным управлением, благодаря которому китайское государство смогло получать прибыль от растущей внешней торговли. Достичь этого традиционными методами китайской окружной администрации, которая в основном управляла крестьянами, было бы невозможно. Лишь после 1895 года великие державы обеспечили себе прямой доступ к выручке морской таможни – к большому неудовольствию сэра Роберта Харта. IMC являлась, с одной стороны, инструментом великих держав, который в рамках неравноправных договоров гарантировал ограниченный таможенный суверенитет Китая, с другой стороны – органом китайского государства, который работал по западным принципам управления, таким как неподкупность, регулярность, прозрачная бухгалтерия и так далее[911].
Влияние администрации Харта на остальную китайскую администрацию оставалось ограниченным. Только на рубеже веков правительство Цин провело административные реформы, которые потом продолжились в ранней республике, хотя и с ограниченным успехом. Однако было бы ошибкой при оценке китайской бюрократии следовать карикатурному высмеиванию XIX века. Китайская бюрократия (как и вьетнамская) была не просто домодерной. В ней присутствовали две стороны: во-первых, она ориентировалась на официальные, то есть выходящие за рамки семейных и клиентурных отношений, правила и достигла высокой степени меритократического отбора персонала. В Корее такие принципы даже оказались совместимыми с продолжающимся доступом к руководящим административным должностям сословной по рождению аристократии[912]. В идеальном случае административная практика должна была ориентироваться на результат, быть подотчетной внутренней бюрократии, а также в определенной степени подчиняться законам. Все это, согласно социологическим критериям, относится к модерну. С другой стороны, такой аппарат чиновников действовал в обществе, пронизанном этическими принципами субстанциальной законности, в нем и речи не шло о равенстве всех граждан или подчиненных (как должно это предусматривать модерное управление); большую роль играли семейные связи в конфуцианском понимании, прежде всего подчинение сыновей своим отцам. Это внутреннее противоречие составляло главную проблему бюрократии китайского типа в эпоху почти всемирного перехода к рациональному государству[913]. Традиционная бюрократия была также неспособна иметь дело с политизированными, патриотическими группами. Для этого не существовало традиционных рецептов. Бюрократия оказалась беспомощной перед революционными движениями, которые возникли в Китае на рубеже веков.
Азиатские бюрократии: Османская империя и Япония
В XIX веке бюрократическая традиция Китая оказалась довольно устойчивой по сравнению с западными влияниями. Внутренняя структура государственного управления и этос бюрократов изменились мало. Так или иначе, одну из своих основных задач – сохранение территориальной целостности государства – бюрократия смогла выполнять вплоть до самого конца империи. Путь изменений, который прошла Османская империя, оказался длиннее. Традиционная писарская служба (kalemiye) трансформировалась в эту же эпоху в то, что с 1830‑х годов называлось гражданской службой (mülkiye). При этом нельзя сказать, что европейские образцы, прежде всего французские, просто копировались. Необходимость реформы особенно ощущалась в Министерстве иностранных дел, в кругах, имевших тесные контакты с внешним миром. Но затем реформа получила собственную, внутриосманскую динамику, которая переросла имитацию и привела к образованию новых норм, новых ролевых моделей и новых представлений об административном профессионализме. В Османской империи – так же как в Европе и Китае – на протяжении веков существовала обычная практика патронажа, которая не сразу была заменена рациональной и основанной на объективных критериях кадровой политикой. Оба направления и отношения к службе сосуществовали и влияли друг на друга[914]. Реформы Танзимата после 1839 года сделали новое штатское гражданское чиновничество доминирующей элитой империи. Это был корпус как минимум из 35 тысяч профессиональных чиновников (около 1890 года). Если сто лет назад тысячи писарей были сосредоточены в Стамбуле, то с 1890 года в столице присутствовало меньшинство высших чиновников нового типа. Таким образом, Османская бюрократия была территориализирована лишь очень поздно и только во второй половине XIX века встала на путь, который на протяжении многих веков был характерен для Китая[915]. С одной стороны, тут отсутствовал китайский опыт, с другой – османское чиновничество могло себе позволить быть более модерным, чем китайское, которое – при его сильной зависимости от пути развития – обладало меньшей свободой действий, чтобы сойти с него, а реформа китайской бюрократии требовала чрезвычайной энергии.
В Японии модерная бюрократия возникла также в треугольнике между традиционными условиями, западными образцами и местным стремлением к модернизации. С эпохи Токугава существовал большой объем административных компетенций, которые, в отличие от Китая или Османской империи, концентрировались не на центрально-государственном уровне, а в пределах ленных княжеств-ханов (han). В Японии существовала потребность – более настоятельная, чем в большинстве других стран, и, по сути, сравнимая только с революционной Францией – выстроить после Реставрации Мэйдзи 1868 года общеяпонскую национальную бюрократию. В ней использовался административный опыт самураев, которые из мастеров меча превратились под господством сёгунов Токугава в мастеров пера. Уже в 1878 году, то есть как раз через десять лет после начала Реставрации Мэйдзи, по всей стране прошла рационализация государственного управления по образцу французской системы, которую ввело консульство Бонапарта и в которой совещательные органы и самоуправление играли лишь второстепенную роль. Полная должностная иерархия, какой еще никогда не существовало в японской истории, простиралась от канцелярий высшего государственного руководства через губернаторов только что образованных префектур вниз, до деревенских старост на местном уровне[916]. В 1881 году, ненамного позже, чем в Великобритании, были введены экзамены для высшей государственной службы, которые очень скоро устранили традиционный фактор патронажа; высшее руководство занимало только наивысшие должности, – практика, принятая и в Европе. На рубеже веков японское государственное управление стало прямо-таки хрестоматийным примером «рациональной бюрократии» Макса Вебера. Мало где в Европе существовали такие четко выстроенные модерные административные аппараты. Но поскольку в Японии (так же как в Пруссии, Австрии или России) модернизация бюрократии предшествовала формированию критической общественности и партийной системы, возникла опасность неконтролируемого господства бюрократии, по мере того как политический контроль олигархов Мэйдзи над аппаратом ослаб. В начале XX века последствия такого развития стали очевидными.
В первые десятилетия эпохи Мэйдзи подобная опасность была еще относительно невелика. Это связано, в частности, с революционными истоками нового политического порядка. Так как руководство Мэйдзи не было узаконено ни традицией, ни (как революционные режимы во Франции до Наполеона) представительным или плебисцитарным подтверждением снизу, свою способность и свое право властвовать оно должно было доказывать своей эффективностью. Для этого требовалось выработать служебный этос публичного характера, выходящий за феодальные рамки отношений патрон – клиент, и создать бюрократию, которая бы неукоснительно преследовала цель делать японскую нацию в экономическом и военном отношении конкурентоспособной в кругу великих держав. Местная административная традиция самураев была соединена с заимствованиями из британской, французской и германской систем государственного управления. Как и
