Новые директивы предписывали советской дипломатии добиваться того, чтобы стороны приступили к подготовке конкретных документов, в которых была бы зафиксирована договоренность по Западному Берлину. Ставился вопрос о необходимости предложить трем державам, чтобы правительства ГДР, ФРГ и сенат Западного Берлина незамедлительно начали обмен мнениями по вопросам, подлежавшим урегулированию между ними, имея в виду, что достигнутые ими соглашения составят часть общей договоренности по Западному Берлину. При этом речь должна была идти прежде всего о транзите между ФРГ и этим городом.
Директивы предусматривали также различные варианты действий советских переговорщиков в той или иной ситуации. Если три державы, отмечалось в этом документе, будут и впредь отказываться предоставить сенату Западного Берлина полномочия вести переговоры с ГДР по вопросам транзита, можно согласиться на переговоры только правительств ГДР и ФРГ при том понимании, что соглашение между ними будет распространяться исключительно на гражданские лица и грузы ФРГ.
Если же три державы возражали бы против проведения переговоров между ГДР, ФРГ и сенатом Западного Берлина до достижения договоренности четырех держав, то, согласно директивам, следовало условиться с «немецкими друзьями» о том, что ГДР и ФРГ начнут переговоры по западноберлинским делам под прикрытием готовности обеих сторон приступить к обмену мнениями по общим вопросам отношений между ними. Практически, однако, переговоры между ГДР и ФРГ касались бы на этой стадии только вопросов транспорта.
В соответствии с директивами, представители СССР должны были добиваться фиксации в соглашении принципа, согласно которому гражданский транзит в Западный Берлин и из него осуществлялся бы соответственно общепринятым нормам международного права беспрепятственно и на основе благоприятствования.
Директивы содержали четкие указания советским переговорщикам относительно представительства интересов Западного Берлина за границей: его должны были осуществлять три державы или любая из них, либо сенат Западного Берлина. Если бы на этой основе не удалось договориться, то следовало прибегнуть к «запасным вариантам». Один из них предусматривал согласие советской стороны с тем, чтобы консульское обслуживание жителей Западного Берлина осуществляла ФРГ, при том, однако, непременном условии, что жители Западного Берлина будут выезжать за границу по удостоверениям, выдаваемым сенатом этого города, а не по национальным паспортам ФРГ, как на этом настаивали три державы и Федеративная Республика.
Важное значение имело положение директив о том, что при условии согласия трех держав с некоторыми принципами можно было бы снять возражения советской стороны против включения Западного Берлина в договоры и соглашения, заключавшиеся ФРГ с третьими странами, а также в международные конвенции и договоры невоенного и неполитического характера.
Но главная задача советских переговорщиков заключалась в том, чтобы настойчиво продолжать линию на четкую фиксацию в четырехстороннем соглашении факта непринадлежности Западного Берлина ФРГ. Одновременно нужно было добиваться максимального сокращения политического присутствия ФРГ в Западном Берлине. В соглашении следовало также указать, что этот город не может управляться Федеративной Республикой. В названных вопросах позиция СССР была непреклонной.
Ноябрьские директивы ЦК КПСС увеличивали возможности советской стороны на переговорах. В ряде случаев предусматривалось несколько вариантов ответа на возможные изменения в позициях трех держав. Объективно директивы ЦК КПСС способствовали прогрессу в поисках компромисса по Западному Берлину.
Советская дипломатия, исходя из эти директив, готовила новые важные предложения по всему комплексу берлинских дел. Вскоре их пришлось корректировать и уточнять, потому что 5 февраля 1971 г три западные державы внесли свой проект договоренности по Западному Берлину.
США, Англия и Франция заявили, что, внеся эти предложения, они сделали шаг навстречу пожеланиям СССР начать работу по составлению текста возможной договоренности. Они подчеркивали, что их предложения — это рабочий документ для ведения переговоров, который должен определить рамки для дальнейшей дискуссии. Эта дискуссия должна была привести к «практическим улучшениям» в трех областях: присутствие ФРГ в Западном Берлине, гражданский доступ в город, связи между Западным и Восточным Берлином. Свои предложения три державы характеризовали как компромисс, который может привести к решению западноберлинской проблемы, и как важный вклад в дело успешного продвижения переговоров вперед.
Советские переговорщики отметили, что в некоторых частях западного проекта прослеживалось дополнительное желание понять и учесть интересы другой стороны. Но в нем предлагались лишь полумеры по ограничению федерального присутствия в Западном Берлине, которые не решали вопрос в целом. Если ограничиться только ими, осложнения здесь неизбежно возникали бы и в будущем.
С точки зрения СССР, в западном проекте предлагалась отмена всякого контроля за транзитным движением между ФРГ и Западным Берлином, в том числе отмена таможенного досмотра, движение поездов под пломбами, в которых неизвестно что перевозилось бы. Такой порядок ущемлял бы права Советского Союза, которые был переданы ГДР в части, касавшейся гражданского транзита. По существу, это означало требование открыть границу ГДР. Советская дипломатия не могла согласиться с такой постановкой пороса.
СССР обратил также внимание на то, что в проекте трех держав был обойден молчанием вопрос о недискриминации советских интересов в Западном Берлине.
С учетом всех этих новых моментов советская дипломатия активно приступила к разработке собственного проекта договоренности по Западному Берлину, который был передан западным державам 26 марта 1971 г.
Преамбула и первая часть проекта соглашения отражали результаты предшествовавших обсуждений и достигнутое взаимопонимание относительно необходимости содействовать устранению напряженности, практическому улучшению обстановки и исключению в районе соответствующей ответственности и компетенции применения силы или угрозы силой.
Идя навстречу позициям западной стороны, СССР включил в общую часть проекта положения о необходимости обеспечить соблюдение устава ООН в данном районе, о решении споров мирными средствами, о взаимном уважении индивидуальных и совместных прав и ответственности. Советская сторона считала необходимым, чтобы соглашение четко определяло, что, независимо от взглядов сторон, никто не должен пытаться односторонне изменить существовавший статус в районе, являвшимся предметом обсуждений.
Проект советской стороны шел далеко навстречу трем державам в вопросе гражданского транзита в Западный Берлин. Предлагалось решение, которое обеспечивало бы бесперебойность движения лиц и грузов и исключало бы возможность возникновения нежелательных трудностей в будущем. Советский проект содержал принципиальное положение о том, что гражданский транзит должен осуществляться на основе обычных международных норм и бесперебойно. Учитывал позицию западной стороны, проект СССР предусматривал возможность опломбирования средств транспорта в транзитном сообщении отправителем. Процедура проверки осуществлялась бы, как правило, по сопроводительным документам. Советская сторона пошла также навстречу интересам трех держав в вопросах посещений постоянными жителями Западного Берлина территории ГДР, коммуникаций и размена пограничными участками. Естественно, что пойдя на такие уступки западным державам, СССР ожидал от них ответных уступок, прежде всего в вопросах федерального присутствия в Западном Берлине, представительства интересов этого города за рубежом и защиты советских интересов в Западном Берлине.
