Большинство городских жителей вынуждены были искать продовольствие в деревнях, выменивать его на одежду и промтовары, но делать это было сложно и опасно. Немцы под угрозой строгих репрессий запрещали крестьянам обменивать или продавать продукты, так как продовольственные излишки требовалось сдавать. Горожан, не имевших пропусков для перемещения между населенными пунктами, арестовывали как партизан и расстреливали. В оккупированных областях немцы ввели карточную систему снабжения, но нормы не обеспечивали нормального питания. К тому же и по установленным скудным нормам продовольствие выдавалось не полностью и не всем. Лишались права на получение продовольственных карточек лица, не зарегистрированные на бирже труда, семьи коммунистов, семьи военнослужащих Красной армии, евреи. Во многих оккупированных районах продукты выдавались только работающим на предприятиях или в органах администрации.
Для предотвращения беспорядков и голодных волнений прибегали к жестким мерам: например, город Орел в радиусе 20 км от городского центра был обнесен забором с колючей проволокой, и всякий человек, который хотел войти в город или выйти из него, подвергался тщательной проверке. Для обеспечения безопасности на оккупированной территории СССР вермахт держал 9 дивизий, в распоряжении которых было 7 батальонов моторизованной полиции старших призывных возрастов: всего около ПО тысяч солдат, которые не могли гарантировать порядка и стабильности на огромной территории. 23 июля 1941 г. Альфред Йодль по поручению Гитлера издал приказ: «Ввиду огромных размеров оккупированной на Востоке территории, безопасность можно обеспечить только в том случае, если оккупационные власти, наряду с прямыми карательными мерами против любого проявления сопротивления, будут широко использовать террор… Ответственные лица должны искать средства для поддержания порядка, не требуя новых подразделений сил безопасности, но применяя драконовские меры».
Правда, партизанское движение не было равномерно распространено по всей оккупированной территории: оно было возможно только при определенных географических условиях — в степи партизанить невозможно… Кавказ и Крым идеально подходили для организации партизанского движения, но тамошнее население относилось к советской власти плохо, к немцам же — в большинстве случаев нейтрально. К тому же оккупационная политика на Северном Кавказе и в казачьих областях Дона, Кубани и Терека, где действовали войска Эвальда фон Клейста, была менее жесткой. Фельдмаршал фон Клейст требовал обращаться с местным населением, как с «союзниками». 8 сентября 1942 г. Гитлер подписал директиву, которая предоставляла командованию группы армий «А» (на Восточном фронте) все полномочия в вопросах создания на Кавказе как марионеточных, так и самостоятельных государств. Там в лексикон оккупационных властей ввели такие понятия, как «свобода, независимость, совместный труд»; запрещались принудительные работы, деревенских старост выбирали, а не назначали.
Таким образом, для ведения партизанской войны оставались только районы Припятских болот, леса между Минском и Смоленском и район Валдая юго-восточнее Ленинграда. Фактически партизанская зона охватывала треть территории СССР, оккупированной немцами. Вряд ли партизаны серьезно повлияли на развитие военной обстановки, зато они вбили клин между оккупантами и мирными жителями и способствовали радикализации войны. С другой стороны, оспаривать влияние партизанских действий на перебои в снабжении немецких фронтовых частей не приходится. Английский историк Джон Фуллер справедливо сравнивал роль партизан на огромных просторах оккупированной части Советского Союза с ролью немецких подлодок в Атлантике, приносивших большие неприятности союзникам. И в первом и во втором случае правила и обычаи войны почти полностью игнорировались.
Немцы так и не сумели установить эффективный контроль над оккупированными территориями. В идеале для этого требовалось около 450 тысяч полицейских, но далеко не везде находилось достаточно желающих. Немецкие же гарнизоны имелись только в райцентрах и на важных железнодорожных станциях. Да и состояли они из охранных и полицейских подразделений и лишь в редких случаях — из боевых частей вермахта или Ваффен-СС. В подавляющем же большинстве деревень и поселков находились только немногочисленные отряды местной полиции или самообороны, которые не могли противостоять крупным партизанским отрядам и либо переходили на их сторону, либо подвергались уничтожению, либо бежали в райцентры под немецкую защиту. Такая обстановка сохранялась на большей части территории Белоруссии, в ряде оккупированных областей России, в украинском Полесье и на Западной Украине. Часто это приводило к жестокому обращению с гражданским населением — 22 марта 1943 г. белорусская деревня Хатынь (в 60 км северо-восточнее Минска) была уничтожена «батальоном (позже — бригадой) Дирлевангера», состоявшим из украинских, белорусских, венгерских и литовских коллаборационистов. Эта бригада уничтожила в Белоруссии в общей сложности около 200 деревень и убила 120 тысяч человек. Таким образом, печально известную Хатынь, где в 1970 г. был открыт мемориальный архитектурно-скульптурный комплекс, сожгли не эсэсовцы, а украинские и прочие полицаи.
Капитан Вольфрам Фидлер, переведенный под Могилев для борьбы с партизанами, отмечал в письме от 17 сентября 1943 г.: «Борьба с партизанами не похожа на борьбу во фронтовых условиях. Они всюду и нигде, и на фронте трудно создать себе верное представление о здешних условиях. Взрывы на железной дороге, диверсионные акты на предприятиях, грабежи и т.д. не сходят с повестки дня. К этому уже привыкли и не видят в этом ничего трагического. Партизаны все более наглеют, так как у нас, к сожалению, нет достаточного количества охранных войск, чтобы действовать решительно… На широких просторах, имея собственное правительство и управление, господствуют партизаны. Можно только удивляться тому, как, вопреки существующим препятствиям, мы довольно сносно обеспечиваем снабжение фронта». Для обеспечения порядка оккупационные власти практиковали не только репрессии, как в первые два года войны, когда пленных партизан, как правило, после короткого допроса расстреливали на месте. 5 октября 1943 г. был издан приказ «Обращение с пойманными бандитами», в соответствии с которым пленных партизан и перебежчиков отныне следовало привлекать в ряды коллаборационистов. Партизанский командир Аркадий Яковлевич Марченко в политдонесении от 1 июля 1943 г. сообщал: «Вместо расстрела, захваченного и перешедшего на их сторону партизана гитлеровцы зачисляют в полицейские, дают паек на семью, на 2–3 семьи даже дают корову». Отдельные войсковые командиры также обращали внимание на необходимость умеренной политической линии по отношению к местному населению. Так, в учебной брошюре штаба 3-й танковой армии «Политические задачи немецкого солдата в России» (издание 1943 г.) отмечалось: «Все немецкие солдаты и в первую очередь офицеры должны проникнуться чувством глубокой ответственности за правильное обращение с русским населением». В той же брошюре приводился психологический портрет русского народа, который был довольно близок к действительности: «Насколько чужда стала Европа России за 25 лет, ясно увидел немецкий солдат, но вместе с тем он увидел, что русского человека вполне можно вернуть в Европу». Автор брошюры писал: «… при характеристике русских нельзя поддаваться первому впечатлению — их внешний вид, их образ жизни следует отнести на счет систематической пролетаризации масс. 25 лет в СССР не производили необходимые предметы потребления, так как все хозяйственные силы были мобилизованы на вооружение. Поэтому вполне понятно, что внешность русских говорит о крайней бедности и нищете… Из истории русские хорошо знают, что культура и цивилизация пришли в Россию с Запада. Грубое и бестактное обращение, рассматриваемое в России как некультурность, наводит русских на мысль, что так принято вести себя в Европе, это подрывает веру русских в немецкого солдата.
