Изданный Наполеоном в 1810 г. закон поставил между частным лицом и властью суд, во Франции без судебного приговора принудительное отчуждение не применялось. Закон этот, составивший «эпоху в развитии экспроприации», служил «настоящим базисом всего современного законодательства об этом предмете». Но в дворянской империи в заявлениях о приверженности принципам личной свободы, неприкосновенности собственности, верховенства закона и пр. даже у наиболее последовательных сторонников либеральных ценностей «сознательно допускалось множество “оговорок”, общий смысл которых сводился к утверждению, что реализация европейских идеалов в России возможна только при условии существования сильного государства», что нельзя не учитывать «множество обстоятельств, отражавших принципиально важные… отличия социально-экономического, культурного и политического развития Российской империи в сравнении с развитыми странами Европы».
Утвердившаяся в российских верхах идея о неприемлемости для самодержавного строя порядков, принятых в Западной Европе («в иных каких державах», как писал Шишков), показала свою влиятельность в 1870–1880-х гг., когда рассматривался вопрос о способах установления размера вознаграждения собственнику. Возникло разногласие: следовать ли европейскому опыту экспроприации, а значит, прибегать в спорных случаях к судебной процедуре, или, согласно отечественным обычаям, действовать исключительно в административном порядке.
Комиссия статс-секретаря Д.А. Оболенского в 1874 г. «останавливалась на мысли о привлечении к сему делу судебной власти», но Государственный совет, рассматривая проект комиссии Оболенского, нашел (1887), что подобное «заимствование из иностранных законодательств» «едва ли можно оправдать». Здесь, «в нашем отечестве», ведению суда подлежат лишь «споры о таких гражданских правах, которые нарушены одною из сторон и отыскиваются другою» — столь же равноправной. Но в «деле экспроприации имуществ для государственной или общественной надобности» не предполагается равноправия сторон: «Здесь нет места спору об имуществе, ибо оно уже отчуждено правительством, помимо воли собственника». Правительство же должно само «озаботиться и справедливым вознаграждением владельца, не заставляя его вести судебный процесс», а гарантией справедливости послужит обязательное условие отчуждения — «высочайшее» утверждение такого решения. Государственный совет оставил в силе уже установленный «основной принцип»: «При принудительном отчуждении вознаграждение владельца должно быть определено в административном порядке заботами самого правительства, по распоряжению которого производится отчуждение»[195].
В 1897 г. Государственному совету пришлось вернуться к вопросу о порядке отчуждения, поскольку все же практика вынуждала выходить за установленные пределы. Наибольшую заинтересованность в расширении круга задач, оправдывающих экспроприацию, проявило военное ведомство, недовольное волокитой (трехлетней, в среднем) по делам об оценке имуществ, отбираемых под стрельбища, полигоны, склады, казармы, крепостные эспланады. Государственный совет поручил военному и путейскому ведомствам переработать статьи Законов гражданских, трактующие экспроприацию. В 1898 г. Военное министерство составило свой проект поправок, имевших характер механического добавления «надобностей военного ведомства» к упоминаниям о процедурах отчуждения при сооружении железных дорог. Волокита, однако, длилась еще десять лет, пока Государственный совет не положил ей конец, остановив в 1908 г. изъятие земли под постройку двух батарей в Севастопольской крепости. Закон «Об особом порядке принудительного отчуждения недвижимых имуществ для надобностей военного и военно-морского ведомств» был утвержден 15 января 1910 г. (СУ. 1910. Ст. 134).
В путейском ведомстве между тем работа продолжалась. В 1901–1903 гг. состоялось 27 заседаний «Особого совещания по пересмотру постановлений о принудительном отчуждении имуществ». Снова привлекла внимание идея о разрешении судом споров о размере вознаграждения, отвергнутая Государственным советом в 1887 г. при рассмотрении проекта комиссии Оболенского. Опять участники дискуссии указывали на то, что судебный порядок (или смешанный — на выбор: судебный либо административный) установлен «во всех остальных, кроме России, государствах» и что казна, отбирая себе частное имущество, не должна бы претендовать на роль защитника интересов собственника, поскольку сама же и назначает спорную оценку имущества и является в этом споре заинтересованной стороной, «даже противною стороною».
Но совещание отклонило все эти суждения, сославшись на «совершенно категорически» выраженное Государственным советом заключение «насчет нежелательности введения у нас судебного порядка». Было решено, что это «совершенно невозможно», а «нормальным» должен быть признан «существующий ныне административный порядок, при котором правительство берет на себя все заботы о справедливом вознаграждении, не вводя собственника ни в какие хлопоты и расходы». Против судебного порядка было добавлено, что «лишена всякого основания» «презумпция», будто он «совершеннее административного». Административный порядок «во всяком случае представляет не меньшую гарантию, чем судебный, в отношении справедливого разрешения дела». А главное, если недовольный владелец получит возможность выбирать, куда ему обращаться: через Государственный совет к царю — или в суд, то «будет возникать сам собою» вопрос, от кого ждать ему «более справедливого решения: от верховной ли власти или от судебных установлений», но подавать повод к такому сомнению недопустимо.
Переработав проект, Министерство путей сообщения в 1912 г. представило его в Совет министров. От ведомств опять поступили замечания, потребовавшие «подробного пересмотра» проекта, и в конце концов в нем все же появилось положение о допустимости обращения в суд. Обсуждение проекта в Совете министров состоялось 30 сентября 1916 г., причем и тут не обошлось без спора. Против предоставления собственнику права судиться выступили представители Военного и Морского министерств, а также Государственной канцелярии: создастся «крайне нежелательная» «двойственность», она «значительно замедлит и затруднит для ведомств решение этих дел».
Совет министров все же признал судебный спор частных лиц с ведомствами по оценке имущества допустимым: нельзя лишить собственника права обращаться в суд. Совет министров успокоил военное ведомство соображением о том, что «так как административный порядок… окажется на практике и более удобным, и более быстрым, то, несомненно, случаи обращения сторон к суду будут сравнительно редки». Но одобренный Советом министров проект предстояло еще провести через Думу и Государственный совет, а пока — до самого конца существования царизма — оставался в силе бессудный, административный способ оценки. Против вторжения суда в дела о правительственной экспроприации говорила вся традиция законодательства, относившая такие дела к числу «бесспорных» для казны, таких, кои «ведению судебных установлений не подлежат».[196]
