членской базы представляют собой нелепый анахронизм и должны быть отменены. Значит ли это, что можно обойтись вообще без ограничений? Это – возможный вариант. В некоторых странах партии регистрируются в уведомительном порядке, то есть практически без всяких предварительных условий. Есть сторонники такой модели и в России. Я к их числу не принадлежу. В 1990-х годах поле партийных альтернатив было нестабильным и перегруженным созданными под сиюминутные цели «проектами», которые были непонятными для большинства граждан. Такая ситуация была приемлемой, но не оптимальной.
Конкурентная политика, даже в близких к идеалу вариантах, содержит в себе манипулятивный элемент. Чтобы побеждать на выборах, политики прибегают к плутовским приемам. Это нормально. При этом у них есть стратегическое преимущество над основной массой избирателей. Действительно, для политиков участие в выборах – профессия, а для избирателей – разовое и, в общем, периферийное событие. Ситуация примерно такая же, как с неопытными инвесторами на фондовом рынке, которые часто оказываются жертвами профессиональных спекулянтов.
Я не склонен драматизировать эту манипулятивную составляющую политической конкуренции. Как правило, политикам удается обмануть не столько широкую публику, сколько друг друга. Но одна форма манипуляций – сознательный уход от политической ответственности – неприемлема для общества. А между тем слишком легкие условия входа на электоральное поле ведут именно к тому, что политикам становится выгодно постоянно мигрировать из одной партии в другую, новую, не отягощенную грузом невыполненных обещаний и нерешенных задач. Это – отнюдь не новое явление. Соответствующий ему термин, «трансформизм», – из итальянской политической практики XIX столетия. Не секрет, что многие нынешние единороссы когда-то состояли в других партиях – ОВР, НДР, «Выборе России». Где те партии? Кто выполнил их обещания? Зрелые демократии пришли к правовым ограничениям, призванным блокировать этот дефект.
Здесь – развилка возможностей. Если задача состоит в том, чтобы создать преодолимый, но не символический барьер для участия в выборах, то установить его можно в двух местах. С одной стороны, можно регистрировать партии без особых условий, но ограничить возможности их участия в выборах избирательным залогом, сбором подписей или иными препятствиями. Именно по этому пути пошли, скажем, в США, где партий сотни, но выдвинуть кандидата на федеральных выборах довольно сложно.
С другой стороны, можно затруднить создание партий, но предоставить тем, которые уже созданы, неограниченные возможности для выдвижения кандидатов. Допустимы и комбинации этих вариантов, но если рассматривать их в чистом виде, то я за второй. Дело в том, что регистрирующие органы – идет ли речь о регистрации партий или кандидатов для участия выборах – всегда будут испытывать сильный соблазн отказать по политическим соображениям. Это не поддается институциональной блокировке. Однако можно минимизировать опасность того, что эти соображения будут иметь сиюминутный и местный характер, ограничить возможности частного произвола. И тогда лучше подходит второй механизм. Я полагаю, таким образом, что партии надо регистрировать на федеральном уровне, предоставляя им – самим фактом регистрации – право на участие в любых выборах без дальнейших ограничений.
Приемлемый порядок регистрации партий – петиционно-уведомительный. Это значит, что в поддержку регистрации должно высказаться определенное число граждан России, которые необязательно считают себя ее сторонниками или потенциальными членами, но просто – по каким угодно причинам – находят ее существование полезным. В принципе, их мотивы не должны никого волновать. Частное дело. Думаю, что достаточно было бы собирать по 2000 подписей, возможно – с территориальным ограничением, когда, скажем, нельзя было бы собирать более 200 из них в одном регионе.
Конечно, такая практика вновь открыла бы обширное поле возможностей для российских политических консультантов, так называемых политтехнологов, одним из основных профессиональных занятий которых издавна стала фабрикация подписей. Это проблема. Видимо, принимая во внимание укоренившиеся традиции мошенничества, надо будет верифицировать подписи. В России есть службы, которые могли бы этим заняться. Важно лишь, чтобы сам регистрирующий орган не принимал в верификации подписей никакого участия.
Таким образом, базовый механизм создания федеральной партии выглядел бы следующим образом. Сначала регистрируется оргкомитет, он печатает за свой счет бланки петиции и раздает их потенциальным сторонникам, те их подписывают, а потом возвращают заполненные таким образом бланки в оргкомитет, который обращается в компетентный орган на предмет верификации. Когда набирается нужное количество, создатели партии отдают в регистрирующий орган комплект подписанных петиционных бланков. После этого партия должна быть зарегистрирована.
Необходимо смягчить и существующие нормы, регламентирующие ликвидацию партий. Полностью отменять такие нормы не следует, поскольку пролиферация «мертвых» образований в списке зарегистрированных партий создает некоторый потенциал для манипуляции партийной системой. Однако критерии, по которым партия признается «мертвой» и подлежащей ликвидации по этой причине, не должны быть запретительно жесткими. Видимо, главным таким критерием должно быть неучастие в выборах в течение длительного срока (5–7 лет).
Надо отметить, что декларировать такой подход проще, чем реализовать его, поскольку любые правовые возможности, направленные на выполнение указанных выше двух функций регистрации партий, могут быть использованы недобросовестно, в политически манипулятивных целях. Международный опыт может помочь при формировании адекватных норм партийного законодательства, однако не следует преувеличивать его полезность. Во многих демократиях возможности недобросовестного использования законодательства о партиях существуют, но не реализуются в силу политического контекста, включающего в себя консенсус основных игроков по поводу недопустимости подобных манипуляций.
Зарегистрированная партия должна рассматриваться как частная, полностью саморегулируемая корпорация. Регистрирующему органу не должно быть никакого дела до ее внутреннего устройства и тех организационных процедур, которые применяются на внутрипартийном уровне. В действительности главным препятствием к созданию оппозиционных партий давно уже служили не требования к численности, которые после медведевской реформы не могли выполнить лишь незначительные формирования, а то, что регистрирующий орган находил нарушения при проведении внутрипартийных процедур вроде съездов, конференций и так далее.
Такая практика должна быть полностью исключена новым законодательством о политических партиях. Не дело властей – заботиться о том, чтобы во внутренней жизни партий соблюдались какие бы то ни было нормы, даже если соблюдение некоторых норм кажется нам правильным, соответствующим демократическим принципам. Партия – это не государство. Если гражданина не устраивает внутреннее устройство партии, в которой он состоит, то можно просто положить членский билет на стол. Если какая-то внутрипартийная группа не удовлетворена своей ролью в процессе принятия решений, то она может бороться за то, чтобы ее права были гарантированы уставом партии, а если гарантии уже даны, но не соблюдаются, то спор может быть разрешен в судебном порядке.
Российская практика периода становления электорального авторитаризма самым убедительным образом показала, что правовые условия для любого вмешательства властей во внутреннюю жизнь партий ведут к утрате ими независимости, а тем самым – создают препятствия к существованию и нормальной деятельности
