к октябрю 1998 года, от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа, а сегодня о том эпизоде помнят разве что специалисты-аналитики. Если даже чрезвычайные проблемы удалось решить обычными инструментами (правовыми и экономическими), то еще легче было таким же способом решать рутинные вопросы, скажем, постепенного устранения различий в законодательствах многих субъектов Федерации. При этом не лишен резона и вопрос о том, в какой мере асимметрия региональных законодательств в принципе представляет собой угрозу для целостности государства и нужно ли обязательно ее преодолевать. Об этом мы еще поговорим, а пока замечу, что, на мой взгляд, уже в тот период вполне уверенно можно было утверждать о завершении периода «расползания государственности».
Зачем же президенту Путину в 2000 году нужно было возвращаться к идеям федеральных округов и ограничению прав республик, возникшим в период кризиса 1998 года, и к тому же усиливать их административную жесткость, если необходимость в таких мерах отпала еще за два года до его избрания главой государства?
И еще один вопрос возникает в связи с созданием системы федеральных округов. Почему ее инициаторы не опасались недовольства региональной элиты? Большая ее часть весьма настороженно восприняла появление таких округов, а основную функцию полномочных представителей в округах они представляли как надзор за лояльностью региональной элиты. Поначалу у региональных лидеров преобладал страх, и большинство из них остерегались открыто высказывать свое негативное отношение к преобразованиям административной системы, предпочитая скрыто действовать через оппозиционных представителей национальных движений. Однако вскоре лидеры республик стали открыто ставить под сомнение целесообразность как преобразования Совета Федерации, так и создания семи административных кругов[564]. В тех случаях, когда лидеры республик и губернаторы остерегались публично критиковать полпредов, они давали волю своим чувствам в отношении фигур второго уровня в округах — федеральных инспекторов. Так, долго не прекращалась публичная перепалка бывшего губернатора Михаила Прусака с федеральным инспектором по Новгородской области Любовью Андреевой и бывшего питерского губернатора Яковлева с Николаем Винниченко, федеральным инспектором по Санкт-Петербургу[565]. Мягкий и интеллигентный президент Чувашии Николай Федоров в деликатной манере, но с явной издевкой оценивал сам институт федеральных инспекторов в регионе. В одном из интервью он говорил:
Мне недавно назначили, правда, согласовав со мной, главного федерального инспектора по Чувашии генерал-полковника Александра Муратова. Я это воспринял как признание роли и значимости Чувашии: за Шаймиевым присматривает генерал-майор погранвойск, за Рахимовым — тоже генерал-майор, но МЧС, за Марий Эл вообще полковник. А у меня генерал-полковник, да еще командующий Внутренними войсками Приволжского округа[566].
Однако справедливости ради нужно отметить, что создание округов, как и в целом строительство вертикали власти, было положительно воспринято российским общественным мнением и более чем благожелательно — лидерами русской национальной мысли. Например, Александр Солженицын еще в 2000 году назвал создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» реальным ответом на «угрозу территориального распада страны»[567]. И хотя на самом деле такой угрозы к тому времени уже не существовало, но действия или высказывания президента России, указывающие на его стремление предотвратить угрозу целостности, поддерживались безоговорочно. Да и сейчас подобная риторика обеспечивает сплочение консервативных сил России вокруг лидера страны.
На наш взгляд, стратегия укрепления вертикали власти появилась не столько в качестве ответа на проблемы федеративных отношений, сколько как реакция на настроения большинства электората России. Общественное мнение захотело наведения порядка в стране — так нет ничего проще, чем имитировать его установление за счет создания федеральных округов во главе с генералами. Общественное мнение было недовольно тем, что «региональные бароны» забрали себе слишком много власти, — в ответ их изгоняют из Совета Федерации.
Было бы неверно трактовать все эти изменения всего лишь как элемент избирательных технологий, ведь реформы были проведены сразу после триумфального избрания Путина на пост президента и задолго до новых президентских выборов. В то же время поддержка общественного мнения для Путина всегда была чрезвычайно важна. Придя к власти как ставленник нелюбимого в народе Ельцина, он сумел быстро завоевать симпатии масс, прежде всего своей непримиримой борьбой с чеченским сепаратизмом. С тех пор поддержание своей популярности у масс стало одной из основных политических целей президента, а борьба с сепаратизмом — одним из путей для достижения этой цели. В этой борьбе были апробированы и основные политические инструменты управления российскими регионами — это совокупность командно-административных средств, обеспечивающих беспрекословное послушание региональных лидеров Кремлю. Если Ельцин делил региональных лидеров на «своих — демократических» и «чужих — коммунистических», то Путин взял курс на тотальное подчинение региональных элит. Эти перемены так охарактеризовал бывший губернатор Новгородской области Михаил Прусак: «…раньше для Кремля губернаторы были белые и красные, а теперь одинаковые — все плохие»[568]. На самом деле и при Путине вовсе не все губернаторы «были плохими», и те представители элиты, которые оказывались ближе к уху, к телу лидера, а главное — демонстрировали большее послушание и преданность, получали преимущества, как глава Чеченской Республики Рамзан Кадыров. Однако М. Прусак верно подметил, что президент Путин обращает меньше внимания, чем его предшественник, на идейно-политические взгляды губернаторов (коммунистов или антикоммунистов), уделяя главное внимание политической лояльности губернатора по отношению к Кремлю.
Так или иначе, Ельцин и Путин продемонстрировали два разных подхода к сохранению целостности полиэтнического государства: первый стремился обеспечивать сохранение целостности страны путем договоренностей с региональной элитой, второй — методами принуждения элиты к лояльности.
Федеративная и национальная политика Ельцина была далека от совершенства, прежде всего как стихийная и неупорядоченная в отношениях с региональными элитами, зачастую создававшая ощущение неравенства, выигрыша национальных республик по сравнению с русскими регионами, выигрыша меньшинств по сравнению с этническим большинством. Однако в этой политике были свои преимущества и достижения. Эту политику можно было назвать федеративной, в отличие от политики его преемника, которая фактически превращала Россию в унитарное государство. Ельцин впервые в истории России ввел в политическую практику идею «общественного договора» (в формах федеративного договора, договора об общественном согласии, договоров с субъектами Федерации). Доктрина «общественного договора» неоднократно в истории служила отправной точкой в движении обществ к национальной гражданской консолидации. Именно по отношению к ней возвращение к традиционным командно-административным моделям управления в путинскую эпоху может рассматриваться как контрреформа, по своей философии тесно связанная с чеченской военной кампанией. Чеченские военные кампании и административная контрреформа тесно связаны своей философией.
Чеченская политика во многом определила подход и инструментарий решения всего комплекса региональных и этнических проблем — это метод давления (не обязательно военного), но непременно жесткого и обеспечивающего беспрекословное послушание
