социальных представлений на политику не столь уж важно, насколько они реалистичны. Если представления возникли и стали массовыми, то они влияют на политический процесс ничуть не меньше, чем реальность. Думаю, что именно из такой реальности, основанной на массовых и, во многом, мифологизированных представлениях выросла стратегия Путина, ключевыми идеями которой являются создание «единой исполнительной вертикали» и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего роли лидеров республик.
Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента Путина. Они обосновывались прежде всего необходимостью преодоления дезинтеграции. В своем первом послании Федеральному Собранию (2000) президент отмечает: «У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»[551].
Замечу, что децентрализация вовсе не равнозначна дезинтеграции. Федеративное государство по определению должно быть в какой-то мере децентрализованно, поскольку основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям[552]. В следующем своем послании президент уже говорил не о децентрализации, а о дезинтеграции, которую удалось переломить всего лишь за девять месяцев, разделявших оба послания (точнее, за шесть-семь месяцев, если учесть, что послания готовятся два-три месяца).
Сегодня уже можно сказать: период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. В прошлом году мы много для этого сделали, мы — все вместе. Разработали и приняли федеративный пакет — пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах[553].
Мы еще остановимся на оценке роли тех механизмов, с помощью которых удалось в невиданно короткие сроки переломить процесс «дезинтеграции государства». Сейчас стоит задаться вопросом: существовала ли такая опасность в действительности?
Уже во второй президентский срок Ельцина в Кремле не выстраивалась очередь региональных лидеров за подписанием новых договоров между регионами и центром, да и те, которые были подписаны после Татарстанского договора, отличались таким уровнем декларативности прав регионов, что их не приводят в доказательство угрозы дезинтеграции даже самые ревностные сторонники централизации и унитаризма. Вся их критика сосредоточена на первом договоре 1994 года.
Устойчивость российской федеративной системы прошла проверку на прочность в период экономического кризиса 1998 года, хотя поначалу казалось, что именно он подтолкнет Федерацию к неминуемому распаду. Стоит чуть подробнее рассмотреть этот исторический случай.
Начало ему положил объявленный федеральным правительством дефолт. После него практически все регионы стали предпринимать меры экономической самозащиты, которые, казалось бы, реально угрожали сохранению экономической целостности страны. Так, по материалам Госкомстата России, к сентябрю 1998 года 79 регионов ввели административное регулирование цен на продукты питания и запрет (либо ограничение) на их вывоз за пределы региона. В прессе заговорили о том, что «продовольственный сепаратизм посильнее политического»[554]. Еще страшнее выглядели действия ряда регионов по обособлению региональной финансовой системы и отказу от перечисления налогов в федеральный бюджет (см. табл. 4).
Подобные действия дали повод известным российским политикам говорить о распаде России как о чуть ли не свершившемся факте. О реальной опасности «потерять» Россию 2 сентября 1998 года заявил исполнительный секретарь СНГ Борис Березовский[555]. Вслед за ним 3 сентября такую же опасность признал красноярский губернатор Александр Лебедь[556]. Неделей позже лидер проправительственной думской фракции НДР Александр Шохин уже прямо обвинил главу правительства в том, что он «не сумел сохранить финансово-экономическую, а значит, и политическую целостность России»[558]. Что касается публицистов и ученых, то они буквально соревновались друг с другом в мрачности прогнозов распада России. Если журналист А. Венедиктов исходил из предположения о распаде как одномоментном акте и называл 17 августа днем, «когда в России территории и регионы начинают жить отдельной жизнью от Москвы и от федеральных властей»[559], то историк В. Логинов, признавая распад России неизбежным, отводил ему целую эпоху[560].
Таблица 4. Примеры финансовой автаркии регионов в период финансового кризиса (август — сентябрь 1998 г.)[557]
В это же время получили распространение идеи введения чрезвычайных административных мер по нормализации ситуации. Получила широкую поддержку идея В. Жириновского о тотальной «губернизации» России: например, губернатор Сахалина Игорь Фархутдинов, до того отличавшийся своими либеральными взглядами на региональное управление, предложил отменить республики и ввести губернскую форму управления[561]. Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын предложил заполнить вакуум власти за счет создания «федеральных округов» в границах восьми региональных ассоциаций экономического сотрудничества. Это должно было, по мысли губернатора, «помочь Российскому государству, правительству и администрации президента сформировать ту вертикаль власти, которая бы была работающей и взаимоувязанной»[562].
Не правда ли, эта идея очень напоминает ту, которая впоследствии была реализована президентом Путиным в 2000 году? Те же слова про вертикаль власти и та же ставка на общение федеральной власти не с 89 лидерами субъектов Федерации, а с руководителями нескольких региональных округов. Правда, вместо предлагаемых восьми федеральных округов Путиным было создано семь, и не в рамках экономических ассоциаций, а в границах военных округов. Не была реализована также идея Лисицына о взаимных обязательствах центра и регионов, вместо этого была создана система прямого подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Но главное не в этом: ни в то время, ни позднее не было никакой нужды в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились обычные, я бы даже сказал, классические механизмы, надежно обеспечивающие сохранение целостности Федерации.
Уже через три недели после дефолта и шока, на время парализовавшего всю систему управления, федеральная власть включила обычные правовые механизмы борьбы с экономической автаркией. И их использование привело к неожиданно быстрому успеху. Так, 23 сентября 1998 года генеральный прокурор Юрий Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов Федерации проверить законность действий местных властей[563], и уже на следующий день они были опротестованы. Многие должностные лица, пусть и не первые, а всего лишь исполнители, были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше (10 сентября) Центральный банк России отозвал лицензию банка Калмыкии, по сути ликвидировал его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначенные для уплаты федеральных налогов.
С «сельскохозяйственным сепаратизмом» довольно быстро и жестко расправился рынок: те края и области, которые ограничили вывоз продовольствия, в ответ перестали получать бензин и горюче-смазочные материалы (это в сентябре-то, в уборочную кампанию!), поэтому вынуждены были сами отменить свои решения. Ни в одном из регионов не удался эксперимент по административному замораживанию цен. Через два месяца после августовского кризиса,
