Его влияние на сокращение бедности относительно невелико. За исключением небольшой программы жилищных пособий, это пособие остается единственной программой, финансируемой из федерального бюджета и направленной на борьбу с бедностью. Большинство программ по борьбе с бедностью остаются децентрализованными. Всемирный банк призвал российское правительство взять на себя лоскутное одеяло из местных и региональных программ,
преобразовать <…> децентрализованные программы социальной помощи в одну базовую программу, которая бы финансировалась и контролировалась на федеральном уровне, но реализовалась на местном уровне <…> так, чтобы она доходила до беднейших домохозяйств [World Bank 2005:93].
В целом государственная помощь имеющим на нее право бедным остается фрагментарной, а пособия – явно недостаточными.
Здравоохранение и образование
Реальные государственные расходы на здравоохранение и образование по мере восстановления экономики увеличились незначительно. Уровень расходов на благосостояние в процентах от ВВП оставался относительно низким, а наследие децентрализации и де-факто приватизации оставалось основным препятствием на пути решения проблем доступа. В период восстановления экономики в регионах увеличились различия как в государственных, так и в частных расходах на душу населения. Межрегиональные различия в состоянии здоровья резко проявляются в статистике заболеваемости туберкулезом, младенческой смертности и ожидаемой продолжительности жизни, показатели которых с 1999 года увеличились (см. таблицу 4.7). Согласно исследованию Всемирного банка,
…реформы финансирования здравоохранения и политика децентрализации последнего десятилетия имели непредвиденные последствия. <…> Имеются <…> недвусмысленные сигналы о неудачах в деле повышения эффективности и обеспечения справедливости, а также в деле защиты бедных слоев населения [World Bank 2005: 133].
Фрагментация управления и слабое руководство в обоих секторах оставались эндемическими.
Таблица 4.7
Результаты в сфере состояния здоровья в Российской Федерации по регионам, 2000–2001 годы
Источник: [World Bank 2005: 126–127], цитируется Госкомстат.
Частный сектор здравоохранения продолжал расширяться, а государственное регулирование оставалось слабым. Частная медицинская практика являлась в значительной степени нерегулируемой, а расходы населения из собственного кармана по мере восстановления экономики продолжали расти. Частные расходы оценивались по-разному, в 30–55 % от общих расходов на здравоохранение, причем более надежные российские исследования склонялись к более высокой оценке. Потребность в выплатах из собственного кармана ухудшила доступ к медицинскому обслуживанию для бедных слоев населения России. Исследование Всемирного банка 2001 года определило «растущий подкласс», который не имеет доступа к услугам или имеет лишь ограниченный доступ [World Bank 2001: 5]. 50–60 % респондентов в опросе НОБУС 2003 года во всех доходных группах сообщили, что платят за некоторые медицинские услуги, потому что отсутствуют бесплатные поставщики или специалисты. Около 20 % из тех, кто не обращался за медицинской помощью, сообщили, что их сдерживает неспособность платить, причем процент выше в сегментах с низким доходом. 10 % не могли по финансовым причинам следовать предписанным методам лечения, особенно покупать лекарства. Наличие необходимой медицинской помощи было особенно проблематичным для сельской бедноты [World Bank 2005: 130–133].
Сектор образования стал менее жестким, менее централизованным и более разнообразным. Завершение обязательного образования остается почти всеобщим. Однако опрос НОБУС показал, что в период восстановления возросли связанные с доходами и региональные различия в доступе как к дошкольному образованию, так и к образованию выше обязательного минимума. Резкое увеличение неравенства в расходах на образование на душу населения, вызванное децентрализацией, сохранилось. Федеральный вклад ниже вузовского уровня остается очень ограниченным, и в 2001 году 63 % общего финансирования образования поступало из муниципальных бюджетов. Неравенство усугубляется ростом легального, финансируемого из частных источников образования и ростом числа неформальных платежей [World Bank 2005: 113–120]. Показатели отсева учащихся после неполной средней школы и низкий уровень выпускников остаются значительными. Что касается измеряемой посещаемости, то около 22 % 16-17-летних не посещали школу, ачисло 15-18-летних, не посещавших ни школу, ни работу, в первые годы восстановления выросло [World Bank 2003]. На уровне высшего образования в 2002 году платили взносы 54 % студентов по сравнению с 10 % в 1995 году, в то время как бюджеты всех уровней оплачивали чуть менее половины расходов [Canning 2004].
В образовании и особенно в здравоохранении де-факто процветает система низких государственных расходов, высоких частных расходов и официальной терпимости к неформальным расчетам. Хотя эволюция этой системы была непреднамеренной, она работает для большинства акторов достаточно хорошо, эффективно снижая давление, направленное на продолжение реформы. Такое положение позволяет государству ограничивать расходы, не прибегая к масштабным сокращениям персонала, состоятельным людям в крайне неэгалитарном российском обществе – покупать услуги, а работникам бюджетной сферы – пополнять свои доходы неформальными платежами. Как было отмечено в одном недавнем исследовании, это система социального протекционизма, в которой политические власти терпят повсеместные неформальные платежи, чтобы иметь согласие профессионалов на низкие официальные зарплаты, в то время как потребители и поставщики услуг вступают в сговор, чтобы избежать государственного регулирования и налогообложения [O’Dwyer 2006]. Однако такая система не обеспечивает ни доступа для бедных, ни адекватных расходов на здравоохранение. Несмотря на предполагаемый общий уровень государственных и частных расходов на здравоохранение, приближающийся к нижней части шкалы уровней ОЭСР, результаты в области здравоохранения в России в целом и в частности остаются сравнительно плохими.
Что достигнуто на пути либерализации?
К 2002–2003 годам российское государство всеобщего благосостояния было частично либерализовано, причем значительно уменьшилась роль государства в социальном обеспечении, появился какой-то рынок социального страхования, конкуренция, плата за пользование услугами, частные альтернативы в здравоохранении и образовании, был существенно дерегулирован рынок труда и появилось несколько программ адресной социальной помощи бедным. Из основных аспектов либерализации, рассматриваемых в данном исследовании, таких как соотношение государственного и частного пенсионного обеспечения, соотношение государственных и частных расходов на здравоохранение, а также доля социальной помощи с учетом материального положения, в первых двух появились существенные сдвиги.
1. Был установлен инвестированный пенсионный уровень; выплаты для будущих пенсионеров частично зависят от взносов на индивидуальные счета и накопления на инвестиционных счетах.
2. Доля частных расходов на здравоохранение, включая как формальные, так и неформальные платежи, обычно оценивается в 40–50 % от общего объема, при этом она в сравнительном выражении сильно смещена в сторону частных расходов.
3. В 2002 году лишь небольшая часть социальной помощи, составлявшая, по некоторым оценкам, 7 % от общего объема трансфертов, выделялась с учетом материального положения или явно была ориентирована на борьбу с бедностью. Несмотря на сокращение субсидий, основная часть социальных трансфертов по-прежнему направлялась на неадресные субсидии и льготы, составляя около 4,3 % ВВП, в то время как только около 0,4 % ВВП направлялось адресно. Эффективность социальных трансфертов в борьбе с бедностью оставалась низкой.
Программа либерализации показала большую эффективность при приватизации, чем при создании рыночных и регуляторных
