и реформа льгот, призванные снизить нагрузку на государственный бюджет. Секторам образования и здравоохранения придавался более низкий приоритет. Несмотря на то что в российском правительстве много говорилось о кризисе в области здравоохранения и о демографическом кризисе, а также о важности образования для развития человеческого капитала, реформы в обеих этих областях проходили с задержкой. Во всем социальном секторе организации, которые обычно естественным образом защищают функции благосостояния: профсоюзы, министерства труда и социального обеспечения, организации бенефициаров и политические партии, выступающие за сохранение всеобщего благосостояния, – играли ограниченную роль или защищали институциональные и бюрократические интересы, а не солидаристские или общественные. За исключением требований сохранения льгот и субсидий, российское общество практически не имело права голоса в изменении государства всеобщего благосостояния.
Результаты реформы российского государства всеобщего благосостояния в 2002–2003 годы
К 2003 году Россия пережила пять лет устойчивого экономического роста и действия последовательной программы либеральных реформ государства всеобщего благосостояния. Правительство немного увеличило социальные расходы в реальном выражении, создало кое-какие рынки социального страхования и предприняло усилия по регулированию частных социальных расходов и предоставления частных социальных услуг. В данном разделе я описываю результаты этих реформ (параллельно обсуждению результатов в главе третьей), рассматривая их влияние на ключевые аспекты обеспечения всеобщего благосостояния: основные социальные гарантии, бедность и социальную помощь, а также доступ к здравоохранению и образованию. Я опираюсь на исследование Всемирного банка, в котором используются результаты Национального обследования бюджетов домашних хозяйств и участия в социальных программах (НОБУС) – опроса о доступе российских домохозяйств к социальным услугам. Проведенное Госкомстатом в 2003 году, это обследование дает наиболее полную картину из имеющихся. Оно показывает устойчивые последствия в виде резких региональных диспропорций, которые были отмечены в главе второй, и дает общую оценку либерализации государства всеобщего благосостояния и социального обеспечения в России.
Основные социальные гарантии
В годы правления Путина повысились как масштабы, так и надежность основных социальных гарантий. Как отмечалось ранее, к концу 1999 года была погашена большая часть просроченной задолженности по выплатам пособий и заработной платы в государственном секторе. В таблице 4.6 (она составляет параллель таблице 3.6) показаны уровни основных социальных гарантий, включая пособия на детей, стипендии студентам вузов, пенсии работникам и инвалидам, заработную плату в социальной сфере, по отношению к прожиточному минимуму с 1999 по 2002 год (с 1993 годом для сравнения). Как видно из таблицы 4.6, основные типы регулируемых государством выплат, такие как минимальный размер оплаты труда, первый класс шкалы заработной платы в государственном секторе и пенсии, постепенно увеличивались. Эти изменения были наиболее заметны для средних пенсий и заработной платы в государственном секторе, которые к 2001 году поднялись выше прожиточного минимума. Доля работников государственного сектора с заработной платой на уровне черты бедности к 2002 году сократилась на треть, хотя в этом секторе по-прежнему наблюдалась самая высокая доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума во всей экономике, за исключением сельского хозяйства [World Bank2005:26]. Другие выплаты, такие как пенсии по инвалидности и студенческие пособия, оставались очень низкими с точки зрения их вклада в доход, и все они оставались существенно ниже уровня 1993 года.
В плане охвата и адекватности социального страхования пенсионное покрытие для нынешнего поколения пенсионеров остается почти всеобщим, а выплаты достаточны для того, чтобы удержать большинство из них от бедности, хотя уровень льгот остается ограниченным, а уровень замещения заработной платы – очень низким. Вместе с тем высокий уровень информализации и соблюдение требований лишь в минимальном объеме (имеются в виду работодатели, делающие взносы на основе минимальной, а не реальной заработной платы), скорее всего, оставят значительное число будущих пенсионеров вне системы или с правом только на пенсии в размере прожиточного минимума. В 2001 году, когда налоговый контроль значительно улучшился по сравнению с уровнем середины 1990-х годов, глава Пенсионного фонда подсчитал, что большинство взносов позволят работникам иметь право на получение лишь минимальных пособий.
Социальная помощь и борьба с бедностью
На протяжении рассматриваемого периода уровень бедности постепенно и неуклонно снижался до 20,3 % в 2003 году, главным образом в результате экономического подъема, роста занятости, производительности и заработной платы. Однако различное распределение бедности по регионам и социальным слоям, показанное в главах второй и третьей, сохранилось. В 2002 году более 30 % безработных и сельских жителей, почти 27 % детей в возрасте до шестнадцати лет и почти 50 % всех семей с тремя и более детьми были бедными. Как и в 1990-е годы, пожилые люди имели самый низкий риск оказаться бедными. Более того, модели региональной дифференциации, возникшие в результате децентрализации в начале 1990-х годов, в значительной степени сохранились. Наибольшая концентрация бедных наблюдается в европейской части России и на Северном Кавказе, где уровень региональной бедности во многих случаях превышает 40 % населения. Официальный показатель бедности по регионам в 2003 году варьировался от 7 до 87 % [World Bank 2005: 19, 39]. При этом семьи с детьми составляли большинство среди бедных во всех регионах.
Администрация Путина предприняла ряд усилий по восстановлению федерального контроля над социальной помощью в рамках своей рецентрализации и реорганизации фискальных федералистских отношений. Отдельные программы льгот были взяты под контроль федеральным правительством и покрывались из Регионального стабилизационного фонда, что гарантировало финансирование и освобождало эти программы от нестабильности регионального финансирования. Наиболее значительными среди них были детские пособия, которые стали стандартизированными и определялись с учетом материального положения. Охват, уровни и адресность пособий заметно улучшились [World Bank 2003]. По словам российских специалистов по вопросам бедности, в 2001 году «впервые за многие годы все деньги были направлены в регионы для финансирования детских пособий. <…> Существовала реальная, финансируемая из федерального бюджета гарантия выплаты пособий на детей лицам, не имеющим средств к существованию»[246].
Таблица 4.6
Основные социальные гарантии и заработная плата в социальном секторе, 1999–2002 годы (%)*
Источники: [Социальное положение 2000:167,145,147; Социальное положение 2001: 148; Социальное положение 2002: 150, 152, 194].
* 1 января или в первом квартале, процент от прожиточного минимума.
** Четвертый квартал.
*** С компенсационными выплатами.
**** 1992.
Программа имеет широкий охват и покрывает две трети домохозяйств, имеющих детей. Это стандартная либеральная программа, первая крупная инициатива по адресному направлению средств малоимущим слоям населения. Однако пособие на ребенка по-прежнему серьезно недофинансируется, составляя лишь около 5 % от прожиточного минимума и обеспечивая лишь 1,6 % потребления среднего домохозяйства, хотя оно наиболее значимо для доходов нижних 20 %. Оно также плохо контролируется и малоэффективно в отношении беднейших слоев населения.
