страхования, и элиты социального сектора, получавшие неформальные платежи за доступ к услугам здравоохранения и образования. Эти группы сыграли важную роль в переговорах о либерализации, получив разного рода уступки и компенсации. Общественные конституенты получили меньше уступок, хотя и заставили правительство замедлить реформы или отказаться от значительных сокращений субсидий и льгот. Одним словом, российская полития при Путине предоставила право решающего голоса в сдерживании изменений государства всеобщего благосостояния государственно-бюрократическим элитам и элитам социального сектора, выработав стратегию реформ либерализации, согласованную внутри элиты.
Во введении мною были выделены два основных фактора, способствующих либерализации государств всеобщего благосостояния: политические институты, ограничивающие представительство защитников всеобщего благосостояния, и системы, создающие привилегии исполнительной власти[185]. С появлением управляемой демократии в конце 1990-х годов российская полития выполнила оба этих условия. Партии с жестким левым и умеренно-реформистским режимом, которые ранее сопротивлялись давлению со стороны правительства, направленному на реструктуризацию, были политически маргинализированы или поставлены под контроль государства. Теперь российская политическая система снова сконцентрировала власть в исполнительной ветви. Сохраняющиеся вето-акторы в государстве и среди элит социального сектора имели узкие ведомственные интересы, которые часто возможно было учесть в реформированной системе. Обусловленное этим смещение политического равновесия привело к движению в сторону либерализации, даже при возобновлении экономического роста и накоплении бюджетного профицита. В целом политика сыграла важную роль в формировании изменений в государстве всеобщего благосостояния (основные акторы российской социальной политики в этот период показаны в таблице 4.1).
В данной главе я вначале раскрываю контекст путинского периода, включая восстановление экономики, расходы на всеобщее благосостояние, а также совершенствование системы предоставления государством базовых социальных гарантий. Затем я останавливаюсь на политике всеобщего благосостояния внутри правительства, изменении коалиций в законодательных органах в результатах выборов в Думу в 1999 и 2003 годах, а также на политике изменения государства всеобщего благосостояния в социальном секторе. Я показываю успехи и пределы либерализации в России и рассматриваю ее последствия для программных структур и обеспечения всеобщего благосостояния.
Восстановление экономики и совершенствование функционирования государства всеобщего благосостояния
Президентство Путина совпало с периодом восстановления экономики и устойчивого роста. Этот поворот после финансового кризиса 1998 года был обусловлен двумя основными факторами. Во-первых, высокими ценами на международных рынках нефти и газа, основных статей российского экспорта, увеличили финансовые поступления. Во-вторых, обвал рубля и, как следствие, рост цен на импортные товары привели к созданию преимуществ для отечественного импортозамещающего производства. Внутренние и иностранные инвестиции увеличились достаточно скромно, а отток капитала сократился.
Таблица 4.1
Политика либерализации, согласованная в рамках элиты в России, 2000–2003 годы
* МФИ – международные финансовые институты
Сохранялись серьезные проблемы, включая высокую долговую нагрузку, пик которой пришелся на 2002–2003 годы, недостаточную диверсификацию, низкий уровень инвестиций и уязвимость перед колебаниями цен на международных рынках энергоносителей. Государственные бюджеты рассчитывались на основе предполагаемой цены за баррель нефти. Однако высокие цены на нефть сохранялись, и в период 1999–2002 годов среднегодовые темпы роста экономики составляли 6,4 %[186]. Улучшились основные показатели бедности: безработица снизилась до 8 % в 2002 году, а бедность, охват которой достиг пика в размере одной трети населения в 1992 году, снизилась до 20 % в 2003 году. Тем не менее доходы восстанавливались медленно, бедность сохранялась, а неравенство оставалось высоким (см. таблицу 2.2).
Восстановление экономики привело к снижению фискального давления и улучшению показателей государства всеобщего благосостояния. Уклонение от уплаты налогов снизилось, возможности правительства по использованию системных ресурсов значительно повысились, а налоговые поступления выросли. Впервые с начала 1990-х годов федеральное правительство полностью выполнило свой бюджетный план. Путин определил полную выплату социальных долгов государства в качестве одного из главных приоритетов и к концу 1999 года ликвидировал большую часть задолженности по пенсиям, социальным выплатам и заработной плате в государственном секторе. Задолженность по заработной плате в государственном секторе сократилась с более чем 20 млрд рублей в 1998 году до менее чем 4 млрд рублей в 2001 году, хотя в некоторых регионах она сохранялась на прежнем уровне [Russian Economic Trends 2002, 11(1): 89, 98]. В ходе реформ консолидировались и снизились налоги на заработную плату, был создан единый социальный налог, который регрессировал по отношению к заработной плате и который было легче собирать. Поступления в социальные фонды росли, что позволило обеспечить стабильный рост пенсий и других выплат. Реальные государственные социальные расходы на здравоохранение в первые годы экономического роста выросли незначительно – до 71 % от уровня 1990 года. Заработная плата большинства учителей и врачей, а также средние пенсии вернулись на уровень выше прожиточного минимума, другие социальные выплаты также росли, но умеренными темпами (см. таблицу 4.6).
Администрация Путина также предприняла значительные усилия по рецентрализации политического контроля и управления Российской Федерацией и по упорядочению фискальных федералистских отношений, что имело важные последствия для сферы благосостояния. Были сделаны шаги по устранению некоторых из наиболее серьезных последствий децентрализации начала 1990-х годов путем повышения прозрачности федеральных и региональных социальных трансфертов и адресности федеральных расходов на борьбу с бедностью. С 2000 года более существенная доля средств основного федерального фонда перераспределения – Федерального фонда финансовой поддержки регионов – направлялась в беднейшие регионы [OECD 2000:29]. Тем не менее в период экономического подъема региональные различия в расходах на борьбу с бедностью, здравоохранение и образование, а также в их результатах, увеличились. Согласно исследованию ОЭСР 2002 года, «помимо создания нового фонда перераспределения для поддержки некоторых федеральных обязательств за счет финансирования, <…> перераспределение еще не было осуществлено» [OECD 2002: 13].
В целом, несмотря на увеличение в этот период реальных расходов на социальные нужды, улучшения были скромными. Они были достаточны для преодоления последствий финансового кризиса 1998 года, но не для того, чтобы компенсировать сокращение в предыдущие годы. Заработные платы в государственном секторе и трансфертные выплаты оставались ниже уровня, существовавшего до переходного периода. Бюджетноналоговая политика оставалась консервативной, а общие государственные расходы на обеспечение всеобщего благосостояния оставались сравнительно скромными. Несмотря на накопление проблем в России, стандартный показатель уровня расходов на благосостояние – процент от ВВП – оставался на уровне, существовавшем до 1990-х годов – значительно ниже, чем в странах Восточной Европы. В 2002 году, уже по истечении некоторого времени оживления экономики, российское правительство потратило на здравоохранение менее 3 %, а на образование – менее 4 % ВВП (см. табл. 4.2).
Наконец, хотя в некоторых приоритетных областях наблюдался рост расходов, правительство дало понять, что этот рост не будет продолжаться, что домохозяйства и частный сектор по мере роста экономики будут брать на себя все
