больше расходов на социальное обеспечение. Правительственные инициативы предполагалось направить на регулирование теневых систем социального обеспечения, на которые домохозяйства уже расходовали значительные средства, а также на расширение легальных рынков социального сектора взамен старых государственнических структур. Короче говоря, даже увеличивая социальные расходы, правительство подтвердило свою приверженность либерализации и ограничению роли государства в сфере обеспечения всеобщего благосостояния.
Восстановление экономики обеспечило более благоприятные условия для либерализации в нескольких отношениях. Как обсуждалось во введении, компенсационные стратегии играют ключевую роль в принятии реформы государства всеобщего благосостояния среди групп, которые в состоянии ее заблокировать[187]. Восстановление экономики позволило российскому правительству финансировать компенсационные стратегии, ослабившие такое сопротивление. Рост доходов позволил, например,
Таблица 4.2
Социальные расходы бюджетной системы Российской Федерации в 1996–2002 годах (% ВВП)
Источники: [Социальное положение 1999: 20, 24, 186–187; Социальное положение 2001: 27; Социальное положение 2002:27; Социальное положение 2003:28,34,170–171; Ежегодник 2003: 281, 553]; расчеты производились с использованием данных: [Обзор 2001: 472]. Внебюджетные фонды по расчетам Елены Виноградовой.
* Включая финансовую помощь бюджетам других уровней.
** Большая часть очевидного увеличения расходов на социальную политику в 2002 году является результатом изменений в бухгалтерском учете, в результате которых часть единого социального налога была добавлена в доходную часть бюджета, а расходы на социальную политику стали включать часть трудовой пенсии. См. [Russian Economic Trends 2002, 3:86; 4: 68].
повысить заработную плату государственных служащих параллельно с сокращением их социальных привилегий, а также профинансировать новые административные функции для социальных министерств даже в условиях сокращения государственных дотаций клиентским институтам и населению. Либерализация требует инвестиций в новые институты, и с экономическим ростом такие инвестиции становятся более реальными. Рост доходов также позволил правительству Путина более последовательно выполнять свои старые обязательства по социальному страхованию, восстановить доверие к государству как к поставщику общественного благосостояния и получить политическую поддержку со стороны групп, зависящих от государственных трансфертов[188]. Более консервативные меры помогли вернуть работников и заработную плату в систему социального страхования – так, что их взносы удалось перевести на новые, основанные на страховании механизмы[189]. Кроме того, постепенно растущие доходы, пришедшие с экономическим подъемом, сделали возможным для населения приспосабливаться к сокращению субсидий, брать на себя больше расходов на социальное обеспечение, что не приводило при этом к росту бедности и разорению. Это имело ключевое значение для расчетов либеральных реформаторов, которые прогнозировали рост частных расходов на жилье, здравоохранение и образование (хотя медленное восстановление доходов и сохраняющийся высокий уровень бедности не позволили их ожиданиям оправдаться)[190]. В целом либерализация не была вызвана обострением экономического и бюджетного давления. Скорее, она стала возможна благодаря ослаблению политической оппозиции и росту экономических ресурсов.
Программа Грефа по реформированию государства всеобщего благосостояния
Программа реформы государства всеобщего благосостояния новой администрации была изложена в ряде основных документов по планированию политики, подготовленных назначенным Путиным мозговым центром – Центром стратегических разработок под руководством Г. О. Грефа, и одобрена правительством весной 2000 года[191]. Центр разработал комплексный план перехода России к социальной модели, в которой рынки и частные субъекты играли бы главную роль, а государство – ограниченную. Согласно правительственной программе, основанной на плане Грефа,
Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели «субсидиарного государства», которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание, образование, пенсионное страхование. В перспективе значительную часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.
В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на оказание социальной помощи, а также предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам [Программа 2000][192].
После введения механизма учета материального положения бедняки с доходами ниже прожиточного минимума должны были получать трансферты и отдельный набор базовых социальных услуг, как в системе всеобщего благосостояния США, являющейся прототипом данной либеральной модели. Российское правительство в очередной раз попыталось свернуть большинство социальных субсидий и льгот и расширить рыночные и государственно-частные механизмы софинансирования. Оно стремилось «развивать различные формы негосударственного коммерческого и некоммерческого предоставления социальных услуг», что должно было обеспечить конкуренцию и выбор [Проект 2000: 154]. Этот план базировался на принципах субсидиарного участия, согласно которым государство не должно заниматься тем, что отдельные лица и рынки могут делать самостоятельно.
Несмотря на то что программно он на них опирался, план Грефа в ряде важных аспектов отличался от усилий администрации Ельцина по реформированию всеобщего благосостояния. Он включал в себя признание сложности институциональных реформ государства всеобщего благосостояния и встраивания рынков социального обеспечения в более масштабные рыночные структуры. В нем детально отражена переориентация роли государства с непосредственного предоставления социальной помощи на создание, контроль и в некоторых случаях субсидирование институциональных механизмов частного и негосударственного обеспечения, включая рынки ипотеки и медицинского страхования, а также схемы образовательных ваучеров. Он обещал формализовать оплату социальных услуг и регулировать доступ к ним. По словам государственного советника, занимавшегося планированием социальных реформ как при администрации Ельцина, так и при администрации Путина, «программа Грефа включала <…> впервые в правительстве действительно глубокий анализ. <…> Во многих случаях в 1990-е годы никто не мог реализовать планы, потому что они были технически невозможны; программа Грефа была разработана на основе более глубокого анализа возможностей»[193].
Основные положения программы Грефа изложены в таблице 4.3. В ней отражены изменения в программных структурах во всех областях государства всеобщего благосостояния. Большая часть финансовых обязательств в области жилищного строительства, здравоохранения и пенсионного обеспечения должна была быть передана частным лицам, рынкам и страховым механизмам. Государственные стипендии для получения высшего образования должны были в основном выплачиваться малоимущим и талантливым студентам, а на более низких уровнях предусматривалось софинансирование образовательных услуг, стоимость которых превышает установленный государством минимум. Доступ к медицинским услугам должен был быть сегментирован по группам доходов. Часть пенсионного обеспечения, ранее основывавшегося на солидаристских принципах, предполагалось перевести на индивидуальные инвестиционные счета. Рынки труда планировалось дерегулировать, а ограничительные меры социальной защиты – отменить. Большие новые затраты, риски, выбор, возможности и ответственность перекладывались на общество.
Команда
