позволяла более состоятельным людям обеспечивать себя за счет частных расходов, а профессионалам социального сектора – вырабатывать стратегии индивидуального и институционального выживания и адаптации. Деградация старого государства всеобщего благосостояния и ограничения доступа для бедных слоев населения усилили аргументы сторонников либерализации. В то же время вышеописанные коррумпированные и полуприватизированные структуры благосостояния стали институционализированными, создав новых выгодополучателей.
4. Реформа российского государства всеобщего благосостояния при Путине
Переговоры с элитами о либерализации
В период президентства Путина Россия произвела своего рода прорыв в либерализации государства всеобщего благосостояния. Весной 2000 года высокопоставленная правительственная комиссия (команда Грефа) сформулировала всеобъемлющую программу либерализации, включавшую в себя многие элементы провалившихся ельцинских усилий. В программе признавались существенный распад государства всеобщего благосостояния и необходимость регулирования стихийной приватизации, которая происходила в российском социальном секторе в 1990-е годы. В период с 2000 по 2003 год законодательная власть ратифицировала большую часть этой программы, включая реформы пенсионной системы и Трудового и Жилищного кодексов. Были предприняты инициативы по реорганизации секторов образования и здравоохранения с целью усиления конкуренции, вывода из тени частных платежей и расширения опоры на механизмы страхования. Весной 2004 года переизбранный президент предпринял радикальный шаг по демонтажу массивной системы администрируемых государством нецелевых социальных пособий и льгот, на которые по-прежнему имело право более четверти населения. Реформа системы льгот вызвала значительный социальный протест и пересмотр планов правительства, что фактически установило границы либерализации. Однако в целом большинство реформаторских программ было реализовано. Контраст с предыдущим периодом политического тупика был разительным (см. таблицу 3.5).
Такому прорыву способствовали несколько ключевых политических факторов. Первым и основным из них является смещение баланса политических сил, включая изменение как программных ориентаций основных законодательных партий, так и их отношений с исполнительной властью и электоратом. Выборы в Думу в декабре 1999 года положили конец доминированию левых, поставив на лидирующие позиции коалицию более прорыночных партий, и «позволили в целом превратить законодательную власть из постоянного оппонента в союзника исполнительной власти при проведении социальных реформ» [Смирнов, Исаев 2002: 9]. Коалицию возглавили недавно сформированные партии власти, имевшие неглубокую связь с электоратом и слабую программную ориентацию. Они регулярно передавали решение социальных, как и большинства других, вопросов на усмотрение исполнительной власти. Это новое доминирование пропрезидентских партий и укрепление системы президентского господства при Путине (известной как управляемая демократия) сигнализировали о дальнейшем распаде представительной функции законодательной власти, ослаблении потенциального влияния конституентов всеобщего благосостояния и электоральных ограничений на изменения государства всеобщего благосостояния. Дума перестала играть роль вето-актора, став по большей части уступчивым партнером исполнительной власти в проекте либерализации.
Вторым политическим фактором стало создание Путиным сильной и стабильной правительственной реформаторской команды. Новая исполнительная власть работала над консолидацией поддержки реструктуризации в администрации президента и правительстве, включая руководство социальных министерств, которые ранее играли роль вето-акторов. Если Ельцин был вынужден распустить свою первоначальную команду реформаторов, часто сменял министров по социальным вопросам и сталкивался с оппозицией даже среди назначенцев верхнего уровня (см. главу 3), Путин сохранил на местах преданных либеральных министров. Ключевые фигуры будущего правительства были объединены еще до президентских выборов весной 2000 года – в рамках широкого процесса планирования политики, направленного на формирование консенсуса по реформе системы всеобщего благосостояния. В рамках этого процесса удалось достичь некоторого единства, хотя разногласия в правительстве и в министерских или ведомственных интересах в сложившихся практиках и программах оставались основными источниками политических конфликтов.
Несмотря на начавшееся в 1999 году восстановление экономики, российское правительство сохраняло приверженность реструктуризации государства всеобщего благосостояния, поскольку реформы в социальном секторе были связаны с более широким пакетом, направленным на макроэкономические цели. Реформаторы рассматривали сокращение социальных и других субсидий как ключ к бюджетной стабилизации, завершению рыночной трансформации и модернизации экономики. Реформы обеспечения всеобщего благосостояния были частью возобновленных усилий по переориентации российской экономики от государственнического прошлого к конкурентной рыночной модели, улучшению деловой среды и стимулированию экономического развития. Главными инициаторами либерализации благосостояния оставались министерства финансов и экономического развития и торговли. Их повестка дня включала в себя дерегулирование экономики и рынков труда, а также сокращение налогов, субсидий и общих социальных расходов.
Эти изменения воспринимались как необходимые для улучшения инвестиционного климата, что новая администрация видела своей основной целью, а также для погашения высокого внешнего долга России. У реформаторов сложилось четкое понимание того, что процесс восстановления в России остается хрупким, в значительной степени основанным на изменчивых доходах от энергоносителей, и что стратегия устойчивого макроэкономического развития требует дальнейшей интеграции в международную экономику Они также полагали, что перенаправление социальных расходов на нужды тех, кто потерял в переходный период, имеет большое значение для социальной стабильности. Согласно докладам, представленным на Первой международной конференции Высшей школы экономики, объединенного социологического аналитического центра и школы, поставляющей кадры для федерального правительства,
…анализ ситуации выявляет определенные позитивные тенденции. <…> Трансформации не закончились. <…> [К] лючевые компоненты предлагаемой стратегии включают в себя: <…> социальную политику, ориентированную на поддержку реструктуризации, и снимающую [социальную] напряженность, которую та порождает [Yasin et al. 2000: 3].
Прямое вмешательство МФИ в этот период было строго ограничено, а их исключение сделало ход внутренних переговоров более гладким и независимым. После конфликтов с Всемирным банком в конце 1990-х годов (см. главу 3) российское правительство отказалось от дальнейших крупных реструктуризационных займов и принимало лишь узкую техническую помощь; в 2000 году объем кредитования упал до нуля и в дальнейшем оставался низким [World Bank 2002а: 9]. Представителей банка держали на расстоянии от основных политических дискуссий, что устраняло потенциальный источник разногласий и позволяло более автономно проводить внутреннюю политику. В то же время политические модели, которые продвигались банком и другими международными организациями в ельцинский период, продолжали определять программу реформ. Почти полностью доминировал либеральный дискурс о приватизации, предполагавший социальную помощь с учетом материального положения, конкуренцию и возможность выбора в социальном секторе.
Сопротивление либеральной перестройке теперь исходило не от Думы или таких защитников солидаристских ценностей, как профсоюзы и Министерство труда, а в основном от элит социального сектора и государственных бюрократических структур, которые были глубоко заинтересованы в системе социального обеспечения. Некоторые из этих интересов, в частности в сохранении государственного распределения и общественного управления социальным сектором, пришли еще из советского периода. Другие, в частности интерес к стихийной приватизации и неформальному контролю над доступом к социальным услугам (обсуждавшимся в главе третьей), возникли в 1990-е годы. В варианте «победитель получает все» [Hellmann 1998][184] в контексте социального сектора главную оппозицию реформам составили государственные акторы, получившие контроль над пулами фондов социального
