не менее рассматривала его как единственно возможное решение и сосредоточилась на том, как адаптировать его к российским условиям. Другие специалисты также поддержали варианты целевых пособий[173].
В противовес этому, чиновники Министерства труда отреагировали на подход Всемирного банка, используя политическую логику и ссылаясь на необходимость сохранения льгот для привычных получателей. Рассуждая о пилотных проектах по борьбе с бедностью, заместитель главы Министерства труда сказал, что «анализ хороший, но ситуация сложная. <…> Существует накопление гарантий. <…> Нельзя заявить, что просто не будет никаких гарантий. <…> Есть законы относительно различных групп – инвалидов, ветеранов»[174].
В краткосрочной перспективе Всемирный банк не оказывал влияния на политические результаты. Правительственная группа реформаторов разработала программу пенсионной реформы, которая включала в себя накопительную составляющую, а также законодательство о реформе льгот, которое предусматривало оказание адресной социальной помощи. Однако ключевые бюрократические структуры в правительстве, а также большинство депутатов Думы отвергли эти меры. Против пенсионной реформы выступили и Министерство труда, и Пенсионный фонд, которые защищали свои институциональные интересы в существующей системе. В 1997 году Дума дважды, преобладающим большинством голосов, проголосовала против широкого пакета законодательных актов, посвященных этим реформам, а также против других либеральных реструктуризационных мер[175].
Правительство не продлило срок действия пилотных проектов по борьбе с бедностью. По словам одного хорошо информированного источника, «Министерство [труда] просто не желает брать на себя решение этих вопросов. Сейчас [они] распространяют доклады в диалоге с правительством. Это все, что можно сделать»[176]. Региональные и местные органы власти продолжали выделять скудные ресурсы на социальную помощь в соответствии со своими собственными приоритетами. Лишь символические средства были перераспределены на помощь по безработице. В целом бюрократы и некоторые политики защищали свои институциональные интересы и внутренних конституентов от внешнего давления, направленного на перераспределение ресурсов благосостояния. Начавшийся в 1998 году финансовый кризис сорвал стратегию Всемирного банка по оказанию помощи, а последовавшее за этим восстановление российской экономики положило конец масштабному кредитованию, связанному со структурной перестройкой. Ретроспективно Всемирный банк оценивал свое вмешательство в российский социальный сектор в 1990-е годы как худший свой результат за этот период, относя свое влияние к рангу маржинальных. Его самокритичная оценка помощи стране за 2002 год прямо указала на политические источники этой неудачи: «…помимо горстки реформаторов в правительстве, практически ни у кого не было никакого стремления проводить проектные реформы, предусмотренные СПАЛ» [World Bank 2002а: 8].
Этапы реструктуризации в России
В таблице 3.1 суммирована информация о внутриполитическом балансе в этот период и его влиянии на изменения в государстве всеобщего благосостояния в России. В ней показано, что прореформистские институты и акторы – исполнительная власть, реформистская элита социального сектора, специалисты по политическим вопросам и либеральные международные институты – в 1994–1999 годах были ослаблены, в то время как антиреформистская Дума и заинтересованная государственная бюрократия наложили вето на изменения в государстве всеобщего благосостояния. Последствия для различных областей политики обобщены в таблице 3.5, которая демонстрирует итоги этого периода, такие как застопорившаяся пенсионная и жилищная реформы, ослабление ранее проведенных либеральных изменений в сфере здравоохранения и образования и увеличение социальных льгот. В таблице результаты политики в этот период также сопоставляются с результатами первоначальной либерализации в 1991–1993 годы и последующим периодом возобновленной либерализации при Путине.
Итогом этого периода стала непоследовательная политика сокращения без реструктуризации, оказавшая три основных типа воздействия на государство всеобщего благосостояния:
1) Сохранилась унаследованная система основных социальных гарантий, в то время как выплаты пособий и заработная плата в социальном секторе снижались и хронически задерживались;
2) переориентация расходов на благосостояния с унаследованных моделей была минимальной, а система в основном не решала проблем бедности и безработицы, вызванных переходным периодом;
3) крах государственного финансирования в сочетании с отсутствием официальной приватизации или эффективного регулирования привели к всепроникающим неформальным отношениям, спонтанной приватизации и коррупции в российском социальном секторе.
Таблица 3.5
Этапы реструктуризации государства всеобщего благосостояния в посткоммунистической России
В начале 2000 года вновь избранная Дума провела исследование социальных условий в России после финансового кризиса 1998 года, который привел к обвалу рубля и сдвинул социальные показатели на самый низкий уровень за переходный период. Пятьдесят миллионов человек, более трети населения, были бедными, 10 миллионов были безработными. Все основные социальные гарантии оказались ниже прожиточного минимума. Закон о ветеранах был полностью профинансирован менее чем в четверти регионов России[177]. Во всех государственных социальных выплатах отмечались значительные уровни задолженности. В следующих разделах я рассматриваю эти итоги в отношении базовых социальных гарантий и бедности.
Российское государство всеобщего благосостояния в конце 1990-х годов
Основные социальные гарантии и заработная плата в социальном секторе
Сокращение без реструктуризации означало, что финансирование льгот и привилегий, институтов и заработной платы в социальном секторе неуклонно уменьшалось. В таблице 3.6 приведена сводная информация о выплате основных социальных гарантий, включая пособия на детей, стипендии студентам университетов, рабочие пенсии и пенсии по инвалидности, а также заработной платы в социальном секторе по отношению к прожиточному минимуму в период с 1993 по 1999 год. В 1993 году (первый год, на который распространяются эти данные) минимальная заработная плата, ставки заработной платы в государственном секторе и студенческих стипендий составляли около 40 % прожиточного минимума, а средние пенсии и заработная плата в государственном секторе были значительно выше.
Таблица 3.6
Основные социальные гарантии и заработная плата в социальном секторе, 1993–1999 годы (%)*
Источники: [Социальное положение 2002: 165 (табл. 6.10); 145 (табл. 5.19); 147 (табл. 5.21); Социальное положение 2001: 148 (табл. 5.22), 150 (табл. 5.24); Россия в цифрах 2000: 98].
* 1 января, процент прожиточного минимума.
** До 6 лет, 1993–1995; до 16 лет, 1996–1999.
*** С компенсационными выплатами.
К 1999 году большинство этих гарантий сократилось на половину, а некоторые – даже на три четверти от прожиточного минимума. Минимальная заработная плата и первый разряд шкалы заработной платы в государственном секторе – два ключевых комплекса выплат, регулируемых государством, – снизились до 10 % прожиточного минимума, а средние пенсии и заработная плата в государственном секторе упали ниже этого уровня. Среднее пособие по безработице (не представленное в таблице) – единственная программа, направленная на решение новых социальных проблем, – составляло 30 % прожиточного минимума в 1995 году и 20 % в 1998 году, а уровень принимаемых к выплате заявлений оставался крайне низким из-за административных барьеров[178]. Все выплаты в социальном секторе были подвержены эпизодическим сбоям и хронической
