и Российской академией образования» [Johnson 1999: 4–5]. Руководители министерства выступали против приватизации или закрытия школ, что, по словам одного из советников правительства, было «почти невозможным делом, потому что Министерство образования использует цифры для переговоров с Министерством финансов»[167]. Министерство образования также пыталось восстановить свою роль, вернув центру некоторый контроль над образовательными стандартами. В ответ на организационный хаос и неравенство, возникшие в результате децентрализации, руководство министерства после Днепрова «подчеркивало актуальность разработки компенсационных механизмов, таких как единые национальные стандарты учебных программ и единая система экзаменов» [Johnson 1996: 125]. С 1997 года проекты реформы образования включали в себя варианты этих предложений, фактически учитывающие интересы министерств, по мере того как они продолжали усилия по либерализации других элементов системы.
Реформы социального обеспечения также встречали противодействие внутри правительства. Создание внебюджетных социальных фондов, в частности Пенсионного фонда, изъяло из федерального бюджета огромный пул налоговых поступлений. Министерство финансов с самого начала хотело развернуть эту реформу, вернув социальные налоги в бюджет, а также перейти к частичной приватизации пенсий. С другой стороны, руководители Пенсионного и других социальных фондов, получив контроль над крупными ресурсными пулами, постарались закрепиться на позициях и отстоять возможность получать налоговые поступления. Таким образом, другими акторами, наложившими вето на либерализацию, стали министерства социальной сферы и управляющие социальными фондами. Министерства часто сотрудничали с Думой, разрабатывая и поддерживая законодательство, блокирующее изменения. Сочетание административных и законодательных акторов помогло сохранить как кадровую, так и институциональную инфраструктуру.
Неудачи и успехи, связанные с вмешательством Всемирного банка
В начале 1997 года в Российской Федерации активизировался Всемирный банк, содействуя масштабным усилиям правительства по оживлению застывших реформ социального сектора. Центральным элементом интервенции банка был Заём на структурную перестройку системы социальной защиты населения (СПАЛ) в размере 800 млн долларов США – несомненно, крупнейший кредит для социального сектора переходного периода в России, дополненный условиями в отношении социального сектора в рамках более крупного займа на структурную перестройку экономики и координируемый с Механизмом расширенного финансирования Международного валютного фонда (МВФ) [Sanford 2001:451–453]. СПАЛ был согласован с новой командой по реформированию социального сектора, включая Б. Е. Немцова, О. Н. Сысуева и М. Э. Дмитриева, которых Ельцин назначил на контролирующие должности в российских социальных министерствах[168]. Это новое реформистское движение было вызвано как финансовым кризисом, так и нарастающим кризисом государства всеобщего благосостояния по мере снижения реальных расходов. Реформаторы предложили широкий пакет мер по сокращению льгот как для широких масс, так и для элитных групп населения, по введению оплаты услуг здравоохранения и образования, по приватизации системы социального обеспечения, по либерализации трудового кодекса, а также по замене существующей системы социальных трансфертов мерами по борьбе с бедностью, основанными на учете материального положения. В целом это новое движение представляло собой возобновление попытки согласования и рационализации унаследованной системы всеобщего благосостояния в целом. Условия, выдвигаемые в рамках СПАЛ в политическом отношении, были сосредоточены на проведении пенсионной реформы, оказании помощи по безработице и предоставлении пособий по борьбе с бедностью с учетом материального положения, что стало частью более масштабных усилий по продвижению этих социально-политических моделей во всех посткоммунистических странах с переходной экономикой.
В сравнительной литературе существует расхождение во мнениях относительно степени влияния международного вмешательства на внутреннюю социальную политику. Одна из школ утверждает, что, хотя специалисты из социального сектора восприимчивы к влиянию МФИ, внутренние политические элиты защищают потоки ресурсов к своим конституентам от внешнего давления с целью перераспределения, что приводит к срыву вмешательства. Другая школа указывает, в частности, на успехи Всемирного банка в продвижении реформ в социальном секторе посредством мер вмешательства, подкрепленных займами вкупе с зависимостью от МВФ, особенно в условиях переходного периода[169]. Я утверждаю, в противовес обеим этим точкам зрения, что действия МФИ могут быть успешны или провальны в зависимости от политического влияния их внутренних союзников. В начале 1990-х годов глобальные политические сети играли важную роль в формировании российских социальных реформ (см. главу 2). В конце 1990-х годов баланс политических сил в России склонялся в сторону противников реформ, и усилия Всемирного банка в значительной степени потерпели неудачу. Законодательная и министерская элита действительно защищала привилегии и потоки ресурсов от реорганизаций и перераспределений, поддерживаемых Банком, несмотря на сильную зависимость России от кредитов Банка и МВФ.
Усилия Всемирного банка по формированию и ускорению реформы системы социального обеспечения в России повлекли за собой глубокое вмешательство во внутриполитический процесс. Документы займа ставили целью «масштабную и далеко идущую реформу всей системы социальной защиты населения <…> создание новых правовых основ». В пенсионной реформе они обязывали «отказаться от государственного финансирования и солидарности в пользу консолидированной, накопительной, индивидуальной рыночной модели»[170]. СПАЛ обсуждался исключительно с правительством, и должностные лица Всемирного банка адекватно оценивали способность новых назначенцев-реформаторов высокого уровня обеспечить импульс и энергию[171]. Помимо некоторых расплывчатых ссылок на достижение консенсуса и просвещение общественности о необходимости реформ, официальные документы (по крайней мере) демонстрируют почти полное пренебрежение поляризацией в вопросе отношения к благосостоянию, которая характеризовала российскую политику в этот период, как и любыми процессами демократического обсуждения.
Чтобы решить проблемы пенсионной системы, сотрудники Всемирного банка предлагали расширение рынков пенсионного страхования и введение обязательных инвестиционных счетов. Они настаивали на переориентации социальной помощи на льготы, привязанные к уровню бедности, при этом право на получение таких льгот должно было определяться на основании материального положения домохозяйства. Банк направил значительные интеллектуальные и финансовые ресурсы на продвижение этого базового элемента либеральной модели в России. Пилотные проекты по борьбе с бедностью были направлены на решение проблемы сбора данных о доходах в масштабном неформальном секторе российской экономики и на разработку прокси-средств, которые могли бы регламентировать право на получение пособий даже в демонетизированной экономике[172]. Информация об этих проектах широко распространялась среди правительственных кругов и специалистов в соответствующих сферах.
Специалисты по реформистской социальной политике с пониманием отнеслись к подходу Всемирного банка. Опросы показали, что эксперты по борьбе с бедностью в России глубоко разочаровались в политике предоставления льгот, а также в политически мотивированном распределении скудных ресурсов социальной помощи и выработали план действий по созданию рациональной системы борьбы с бедностью. Одна моя собеседница, видный эксперт, например, выражала согласие с тем, что «все внимание должно быть сосредоточено на борьбе с бедностью, а другие программы должны быть прекращены». Несмотря на то что она критически относилась к системе выделения средств на основании материального положения в связи с потенциально высокими административными затратами и возможными ошибочными исключениями нуждающихся, она тем
