Второе возражение – относительно «откровенных признаний» Петром ошибок в своей законодательной работе. Высказанное им однажды признание неудачности одного своего законодательного мероприятия не следует обобщать и считать признанием Петра в ошибочности и необдуманности большей части или всей своей законодательной работы вообще – «как дела недомыслия». В отличие от других правителей, склонных оправдывать изменением обстоятельств издание неудачных законов и замену их потом на прямо противоположные нормы, Петр позволил себе один раз в своей правотворческой работе откровенно и несколько простодушно признать один свой закон изданным «не осмотрясь»[1639], причем, по нашему мнению, это не то же самое, что «не рассмотря». Этого оказалось достаточно, чтобы такое искреннее признание законодателя историки стали считать общей оценкой им самим своего правотворчества[1640]. Между тем отменяемая в данном случае норма была не ошибкой, а опытом применения на практике сначала одной, а вскоре затем другой, противоположной меры, исканием решения – по-разному – весьма важной проблемы. Область же применения нового закона до самого конца империи являлась одной из важнейших в государственном управлении, так как [этот] закон касался состава и разграничения компетенции Сената – высшего органа управления – с одной стороны и подчиненных ему учреждений, особенно органов ревизии и контроля, – с другой. Петр уловил и выразил это разграничение со свойственными ему тонкостью и точностью мысли и языка: «Дабы сенатские члены партикулярных ([а] именно коллежских. – Н. В.) дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке государства и правом суде и смотрели б над колегиями, яко свободные от них; а ныне сами, будучие во оных, как могут сами себя судить?»[1641]
Поставленный впервые Петром вопрос об отношении Сената к верховной власти и органам подчиненного управления решался по-разному в течение двух последующих столетий. Изменения в составе Сената, сделанные самим Петром, а также учреждения, установленные его преемниками: Верховный тайный совет, Кабинет, Конференция министров и т. д., до Государственного совета включительно, – все это решения поставленной Петром проблемы.
Тот же характер далекого от «недомыслия» опыта, отмены временно введенной меры, имели также указы от 4 апреля 1722 года – об ограничении разделения суда и администрации, по крайней мере для первой инстанции[1642], и от 31 января 1724 года – об ограничении производства лиц не из шляхетства на высшие коллежские должности[1643], и в частности на фискальские[1644].
Чтобы правильно понять и разрешить вопрос о плане и системе в реформах Петра I, необходимо предварительно выяснить и точно определить термины и понятия, которые при этом употребляются. Попытаемся дать такое определение.
Термины «план», «плановость», «планомерность», «система», «систематичность» предполагают, прежде всего, активность, творческое отношение лица, правительства или общества к его [собственной] работе, безразлично – теоретической или практической, и, следовательно, прямо противоположны понятиям «случайность», «самотек», «стихийность», «безучастность», «беспорядочность», «суматоха», «путаница» и т. п. Что же преобладало в практической деятельности Петра и в его правотворчестве – активное ли, творческое воздействие на жизнь или рабское следование за ее стихийным течением и за случайными указаниями случайных прожектеров, своих и иностранных? Ответим на этот вопрос свидетельствами источников.
В сложное понятие «план» входит целый ряд частных понятий, которые только в совокупности составляют то, что принято называть планом. Такими частными понятиями, обозначающими элементы плана, являются, прежде всего, цель предпринимаемых действий, общая, генеральная, а также частные цели, полагаемые для отдельных отраслей, областей и мероприятий, например в государственном управлении, в народном хозяйстве, промышленности, торговле, в организации армии, флота, суда, в постановке народного образования и вообще полиции в широком значении этого слова. Эти цели у одних государственных деятелей могут быть намечены для каждой области сами по себе, [а] у других, людей с широким кругозором, находятся в полной согласованности одна с другой и в зависимости от общей, генеральной цели или общих идей, признаваемых руководящими на определенный период для всего государства. Этими идеями, характерными своим классовым, государственно-национальным и моральным содержанием, в весьма значительной степени и определяются цели, направление и очередные конкретные задачи плана.
В таком случае план предполагает порядок, а именно определение того, чтó в тот или иной момент государственной жизни должно явиться первоочередной задачей, мерой «зело нужной», «превеликим делом к пользе» государства и чтó [наоборот] может ожидать своей очереди в течение «времени недосужного». Таким образом, вторым элементом плана являются устанавливаемые им очередность и порядок, а также сроки и темпы для усилий и действий как отдельного человека, так и целого общества или всего государства. Эта сторона плана составляет то его свойство, которое обозначается терминами «система», «систематичность».
И, наконец, третьим элементом плана является учет потребностей и действительных нужд государства или какой-либо отрасли его управления и хозяйства и определение, на основании этих сведений, конкретных задач, количества продуктов и изделий, подлежащих производству, а также знание и учет возможностей, средств и ресурсов, имеющихся в распоряжении автора плана. А такое определение предполагает постоянное собирание и пополнение сведений о потребностях и нуждах государства, показателей постановки дела, достигнутых до того успехов, а также данных об изысканиях и разведках сырьевых богатств страны и всяких вообще источников, т. е. тех сведений, которые черпаются из правильно поставленных разведок и статистики, а в правотворчестве – из доношений административных органов и из иностранных законодательных актов.
