в законодательстве об НКО, существенно усиливавших государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России – прежде всего в странах СНГ, – а также возможную роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.
Речь идет о феномене «цветных революций», которые случились в Грузии осенью 2003 г., в Украине – зимой 2004 г. и в меньшей степени в Киргизии – весной 2005 г. Во всех этих странах произошла смена политического режима в процессе выборов: официальные результаты голосований были оспорены оппозицией, которую поддержали лидеры части НКО, проходили массовые многодневные митинги и пикеты, их результатом стала отмена итогов предыдущих выборов и проведение новых – теперь уже под контролем оппозиции, увенчивающихся ее победой[51].
Таким образом оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Выяснилось также, что большинство организаций, сыгравших важную роль в этих процессах, получали финансовую поддержку от международных фондов – и прежде всего от Фонда Сороса. Именно Фонд Сороса поддерживал поездки грузинской молодежи в Сербию в качестве «обмена опытом», где сходные выступления молодежи привели к уходу С. Милошевича с руководящих постов годом раньше аналогичных событий в Грузии, приведших к отставке Э. Шеварднадзе.
Эти обстоятельства обусловили, на наш взгляд, своеобразный «цветочный синдром» участи российского руководства[52], боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе «выдавливания» из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.
Подготовленные в спешном порядке законопроекты, позволяющие государству существенно большие возможности для контроля деятельности НКО, стали объектом жесткой критики как внутри страны, так и за ее пределами – в частности, в Совете Европы. Так, вопросы регистрации и контроля деятельности НКО были переданы новой структуре – Госрегистрации. Часть наиболее одиозных положений законопроекта была удалена, однако и в принятом виде законодательство дает много возможностей для произвола местных властей, а главное, заставляет неправительственные организации уделять непропорционально большое время составлению необходимой отчетности.
Выполненный в статье М. Б. Горного анализ этих изменений позволил ему сделать следующие выводы:
• Законодательство ставит НКО под жесткий контроль государства.
• Затруднен процесс создания и регистрации НКО, особенно с участием иностранных граждан.
• Усложнены процедура отчетности и сама отчетность НКО, особенно филиалов международных НКО и НКО, в состав учредителей которых входят иностранцы.
• Ограничены возможности получения финансирования из иностранных источников[53].
Эти изменения стали предметом обсуждений и на заседаниях Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, и в дискуссиях на Гражданских конгрессах, и в обсуждениях в процессе «Гражданской восьмерки» летом 2006 г., а также нашли отражение и в первом докладе Общественной палаты о состоянии гражданского общества в России. Итогом стала просьба-поручение Президента РФ, высказанная на встрече с членами Совета по содействию развитию гражданского общества 11 января 2007 г., вести постоянный мониторинг применения принятого законодательства и эффективности соответствующих подзаконных актов с обещанием внести необходимые изменения в соответствующие нормативные акты по результатам этого мониторинга.
Следует подчеркнуть, что в ситуации с новым законодательством о НКО существенную роль играло и играет международное общественное мнение. Ужесточение обсуждаемого законодательства было воспринято как очередной шаг к сворачиванию демократических процедур и принципов и подверглось достаточно жесткой критике, которую было невозможно отвергнуть «с порога». Тема применения законодательства для НКО обсуждается в процессе всех иностранных визитов в Россию и на международном уровне. Обязательство вести мониторинг ситуации с применением этого законодательства и внести по его итогам изменения стало в том числе и адекватной формой ответа на обеспокоенность международной общественности.
Второе обстоятельство, осложняющее деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России, – это существенное снижение источников финансирования по сравнению с 1990-ми гг. и даже началом 2000-х гг., связанное прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Одной из причин этого ухода являются естественные надежды иностранных доноров на появление доноров отечественных по мере восстановления и развития экономики новой России. Именно с этой причиной было связано постепенное прекращение Американским агентством международного развития (USAID) финансирования московского офиса фонда «Евразия», который вместе со своими филиалами в Саратове и Владивостоке поддерживал деятельность многих некоммерческих организаций. Фонд Сороса – Институт «Открытое общество» – также постепенно свернул свои программы и прекратил деятельность в России к 2005 г. В этом случае одной из причин стала явная холодность к фонду российского руководства[54], особенно усилившаяся после активного участия Фонда Сороса в подготовке так называемых цветных революций в Сербии и Грузии. Далее, особенно после развития в России «шпионских дел» ряда журналистов и ученых, подозрение стало падать и на грантодающие программы посольств европейских стран. Ярким примером может служить разразившийся в начале 2006 г. «шпионский скандал» с «разоблачением» сотрудника посольства Великобритании в Москве, якобы получавшего сведения через «говорящие булыжники» и одновременно ответственного за выдачу грантов ряду московских правозащитных организаций.
Заменой иностранных источников финансирования могли бы стать отечественные предприниматели, и опыт создания М. Ходорковским фонда «Открытая Россия» мог бы стать хорошим примером. Однако арест и последующее осуждение Ходорковского в ноябре 2003 г. сделали его пример не столь привлекательным для остальных бизнесменов, хотя сам фонд продолжал свою работу вплоть до марта 2006 г. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, пионером здесь оставались регионы Поволжского федерального округа.
В 2006 г. из федерального бюджета было впервые выделено 500 млн рублей на поддержку проектов российских НКО, а распределяла гранты Общественная палата при активном участии Администрации Президента РФ. И хотя процесс был не полностью прозрачен, все же был положен некий старт в направлении создания отечественных фондов поддержки социальных инициатив.
4.2. Создание Общественной палаты РФ и первые шаги ее деятельности
Закон «Об Общественной палате РФ» вскоре был принят Федеральным Собранием РФ и утвержден Президентом (естественно, в той редакции, которую и предложила рабочая группа), и в течение основной части 2005 г. состоялось формирование Общественной палаты. Здесь снова большая часть независимых сетевых гражданских организаций, как входивших во Всероссийский гражданский конгресс, так и не входивших, принципиально отказалась от участия в процедуре его формирования, которая происходила при достаточно сильном использовании административного ресурса.
С другой стороны, в процессе обсуждения законопроекта «Об Общественной палате РФ» приняли участие многие профессиональные ассоциации и общественные организации, которые ранее не участвовали в обсуждении каких-либо законопроектов. Так, например, обсуждению законопроекта было посвящено специальное заседание правления Российской ассоциации политической науки в декабре 2004 г.,
