Немецкие власти не собирались уступать белорусскому правительству право управлять страной. Поэтому их действия были враждебными. Немецкий отряд занял правительственное здание на площади Свободы, конфисковал кассу Народного Секретариата, сорвал национальный бело-красно-белый флаг, изгнал из здания служащих. Немецкие оккупационные власти предупредили, что они не потерпят серьезной политической деятельности, так как считаются с «законными правами» России на территорию Белоруссии. Впрочем, занятые установлением оккупационного порядка и прекращением большевистской анархии в городах и селах, более жестких мер немецкие власти не предпринимали.
В таких условиях Исполком Рады Всебелорусского съезда и Народный Секретариат продолжили свою деятельность. В оппозиции к этим правительственным органам находились правые политические группировки, настроенные прогермански. Но следует отметить, что в период с 19 до 25 февраля 1918 года Исполком Рады Всебелорусского съезда и его правительство успели начать работу по управлению краем.
Как уже сказано, в Бресте заканчивались переговоры делегации РСФСР с делегациями Германии с ее союзников. 3 марта был заключен мирный договор. По этому договору российская делегация, не допустив к участию в переговорах представителей Рады Всебелорусского съезда, отказалась в пользу Германии от значительной части белорусской территории по линии Двинск — Свенцяны — Лида — Пружаны — Брест. Остальная территория Белоруссии считалась российской, но оставалась оккупированной немецкими войсками до момента уплаты Россией огромной контрибуции. Таким образом, Белоруссия стала заложницей в отношениях между Россией и Германией.
Заключение Брестского мира вопреки протестам представителей белорусского народа вызвало в Белоруссии усиление требований ее независимости. Откликаясь на эти настроения, и в ответ на заключение Брестского мира за счет белорусского народа, Рада и ее Исполком сделали новый шаг на пути создания независимого государства. Исполняя волю Всебелорусского съезда и подтверждая идею Первой Уставной грамоты о полном самоопределении белорусского народа, Исполком Рады съезда издал 9 марта 1918 года Вторую Уставную грамоту к народам Белоруссии, в которой определялся государственный строй (Белорусская Народная Республика), устанавливались права и свободы граждан. Но во Второй Уставной грамоте еще ничего не говорилось об отношениях с советской Россией, которая считала Белоруссию своей территорией.
До созыва Учредительного Сейма законодательная власть в Белорусской республике оставалась в руках Рады Всебелорусского съезда, а исполнительная и административная — у Народного Секретариата. Вторая Уставная грамота подчеркивала, что все народы Белоруссии имеют право на национальную автономию, а их языки объявлялись равноправными.
«В пределах Белорусской Народной Республики право частной собственности на землю упраздняется. Земля передается без выкупа тем, кто сами на ней работают».
Объявлялись свобода слова, печати, собраний, забастовок, общественных объединений, свобода совести, неприкосновенность личности и жилья, 8-часовой рабочий день. Цензура и какие-либо ограничения по религиозному признаку не предусматривалось.
В сравнении с системой «власти советов», где политические права (да и то формальные) имели только рабочие, красноармейцы и крестьяне, Вторая Уставная грамота свидетельствовала о выборе национально-демократического пути развития БНР.
9 марта Исполком провозгласил Раду Всебелорусского съезда Радой БНР, а 18 марта в ее состав были кооптированы шесть членов Виленской Белорусской рады; известные белорусские политические и культурные деятели Антон и Иван Луцкевичи, Вацлав Ластовский, Ян Станкевич, Д. Семашко и Я. Туркевич. Этот акт усилил позиции в Раде сторонников независимости Белоруссии.
19 марта в Раду БНР кооптировали представителей земств и городских самоуправлений, в том числе представителей национальных меньшинств (еврейского, польского, русского). Отныне Рада БНР представляла все основные группы населения Белоруссии.
На этом же заседании Рады был избран ее президиум во главе с председателем Янкой (Иваном) Середой (беспартийным). Рада БНР взяла на себя функции парламента. Исполком Рады прекратил свое существование.
23 марта 1918 года делегация новых членов Рады БНР (Ластовский, братья Луцкевии, Станкевич и Туркевич) приехали в Минск из Вильни. Антон Луцкевич, председатель Виленской Белорусской рады, сразу же на заседании Народного секретариата, куда их пригласили, предложил провозгласить независимость Белоруссии.
Он выставил два аргумента. Во-первых, из-за того, что сначала большевики, а потом и немецкие оккупанты забрали все деньги из Государственного банка, правительство для функционирования своих органов нуждается в государственном займе, который может выдать Украинская Народная Республика. Но Украина, признанная Москвой и Берлином, не может предоставить заем, если Белоруссия остается формально территорией России, без согласия правительства в Москве. Во-вторых, провозглашение независимости Белоруссии явится протестом против заключения Брестского мира, по которому Германия и Россия поделили территорию Белоруссии.
Предложение Луцкевича было рассмотрено на заседании фракции БСГ, фракции, имевшей большинство в Раде БНР. После обсуждения фракция приняла это предложение, хотя вначале часть членов фракции была против.
24 марта в 20 часов началось заседание Рады БНР, на котором фракция БСГ и внесла предложение о провозглашении независимости. С предложением выступил руководитель фракции БСГ в Раде, народный секретарь земледелия Аркадий Смолич. Он предложил принять акт, имевший конституционное значение — объявить независимость Белоруссии.
Всю ночь шли горячие прения. Против идеи белорусских социалистов выступили русские и польские земские и городские деятели, а также представители Бунда. При голосовании акта о независимости в 8 часов утра 25 марта земские деятели и бундовцы проголосовали против независимости Белоруссии. Воздержались от голосования представители Объединенной еврейской социалистической рабочей партии, еврейской социал-демократической рабочей партии (Поалей-Цион) и российские социалисты-революционеры (эсэры). Тем не менее, большинством голосов акт о независимости Белоруссии был принят. После этого сторонники тесного союза с Россией (земская фракция русскоязычной интеллигенции) объявила о своем выходе из состава Рады БНР
Затем был объявлен перерыв до 12 часов дня, а в полдень состоялось заключительное заседание Рады БНР, на котором по пунктам обсуждался текст Третьей Уставной грамоты. Наконец, в 15 часов 25 марта 1918 года текст грамоты был принят Радой БНР в окончательном варианте. Третья Уставная грамота торжественно провозглашала:
«Теперь мы, Рада Белорусской Народной Республики, сбрасываем с родного края последнее ярмо государственной зависимости, которое силой набросили российские цари на наш вольный и независимый край. С этого времени Белорусская Народная Республика объявляется независимой и вольной державой».
