Ознакомительная версия. Доступно 30 страниц из 146
акты национальных республик об использовании одноканальной системы уплаты налогов в федеральный бюджет. В том же постановлении впервые зашла речь о подготовке введения акцизов, а также о взимании НДС и акцизов с импортных товаров. Там давались и важные поручения. Например, разработать программу сокращения вооруженных сил и дать предложения по финансированию связанных с этим расходов, но в пределах общей суммы расходов бюджета на оборону, то есть не раздувая дополнительно расходы бюджета.
Поиск оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти
Вопрос о правительстве, его функциональном составе и системе формирования постоянно был одним из камней преткновения в отношениях президента и парламента. Осенью 1992 года президент решил подготовить принципиально новую структуру правительства. Одновременно разрабатывался закон «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации» и структура органов федеральной власти, которая впоследствии была введена указом президента.
Была создана специальная комиссия правительства. Возглавлял всю эту работу Владимир Филиппович Шумейко, человек, умевший находить компромиссы, сглаживать острые углы, а при необходимости проявить жесткость. Шумейко в значительной степени сосредоточился в правительстве на оргвопросах, включая кадры, тогда как Гайдар в первую очередь «тянул» экономику и ее реформу.
Надо отдать должное Владимиру Филипповичу. Он сумел за относительно короткое время посадить на самые разнообразные должности достаточно большое число своих сподвижников. Кто-то из его помощников даже стал министром. При этом случались и скандальные истории, как с Димой Якубовским, поставленным Шумейко чуть ли не курировать силовые органы.
Тогда же была предпринята довольно интересная, хотя, прямо скажем, неоднозначная попытка ввести некоторую иерархию органов федеральной исполнительной власти, разделив уровень министерств и других ведомств. Выделялись министерства, госкомитеты, просто комитеты, федеральные службы, агентства и инспекции. Замечу, что нечто подобное было использовано и в путинской административной реформе середины 2000-х годов.
С министерством все было более или менее ясно. Оно руководило отраслью или сферой деятельности. Его глава – министр – входил в состав правительства. Он осуществлял руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и нес персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Интереснее было с госкомитетом. Тогда задумка состояла в том, что Госкомитет – это орган федеральной власти, который осуществлял на основе коллегиальности функции межотраслевого регулирования, то есть это был орган, решавший межотраслевые проблемы. Председатель Госкомитета тоже входил в состав правительства. Однако решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющие нормативный характер, должны были приниматься совместно членами комитета и оформляться его постановлениями. Члены Госкомитета утверждались и освобождались от должности правительством. Таким образом, с одной стороны, был председатель госкомитета, который осуществлял оперативное руководство на принципах единоначалия, а с другой стороны, программные решения должны были приниматься членами госкомитета коллегиально. При этом предполагалось, что членами госкомитета (как и членами коллегии министерства) могут быть не только его сотрудники, но и руководители или сотрудники других министерств, а также представители научной и иной общественности. Принципиальное различие состояло в том, что решения коллегии министерства носили в основном рекомендательный характер и проводились в жизнь приказом или распоряжением министра. Решение госкомитета было окончательным и оформлялось постановлением. Председатель госкомитета при его принятии был лишь первым среди равных.
На практике эта идея не была реализована. Фактически никакой разницы между госкомитетом и министерством не получилось, и председатель госкомитета принимал решения, как и любой министр. Эти решения являлись де-факто обязательными для исполнения, а степень участия членов Госкомитета в их подготовке на практике зависела от личности председателя и членов комитета, стиля работы руководителя, традиций, сложившихся в том или ином ведомстве, но не от его формального статуса.
Следующим звеном были комитеты, которые осуществляли государственное регулирование и отраслевую координацию по вопросам, находящимся в ведении этого комитета. Председатель комитета уже не входил в состав правительства. Федеральные службы, агентства и инспекции тоже были центральными органами исполнительной власти. Они осуществляли специальные функции, в основном разрешительные, контрольные или надзорные. Их руководители тоже не входили в состав правительства, хотя и назначались президентом (заместители – уже правительством). Финансировались все эти органы из государственного бюджета.
Была еще одна любопытная новация, которая существенно изменяла то построение правительства, которое мы осуществили в 1991 году. Я уже отмечал, что роль министра в том правительстве была достаточно высока. Помимо того что он руководил вверенным ему министерством и, соответственно, вверенной этому министерству сферой деятельности, министр, в зависимости от ранга министерства, курировал еще целый ряд других ведомств и организаций. Так, я, как министр экономики, на первом этапе курировал Комитет по иностранным инвестициям, позднее переведенный под Минфин, Комитет цен, Комитет по государственным резервам и еще ряд государственных органов, не считая научных институтов.
Теперь же было принято решение, что министерства, комитеты и прочие ведомства действуют самостоятельно в пределах установленной им компетенции и не могут входить в состав министерств или быть им подведомственными. Даже самая хилая инспекция становилась самостоятельной и подконтрольной только правительству в целом.
В дальнейшем структура правительства и система соподчиненности ведомств еще неоднократно менялись, используя разные комбинации подходов. Продолжаются поиски оптимальной структуры органов исполнительной власти и сейчас, то есть переходный период в административной работе, для которого характерны постоянные новации и изменения, несколько затянулся. Это не страшно. Беда в том, что все минувшие годы многие организационные решения принимались не только исходя из здравого смысла и ситуации, не только из необходимости решения тех или иных задач, а с ориентацией на конкретных людей и под давлением различных лоббирующих групп. Обычно верх берет линия на создание все новых ведомств, формально – под очередную государственную задачу, а на практике часто под конкретного потенциального руководителя. Если вначале у нас в правительстве было около двадцати министерств плюс небольшое количество других ведомств, то на некоторых последующих этапах их становилось более сотни только на федеральном уровне. При этом почти постоянно шла борьба за сокращение аппарата, за его объединение, укрепление. Эпизодически принималось какое-то кардинальное решение по сокращению числа ведомств и/или численности их сотрудников.
Например, летом 1996 года после президентских выборов было решено сократить число федеральных органов исполнительной власти более чем на четверть. Впоследствии частными решениями опять были созданы новые министерства, комитеты, комиссии, инспекции. Потом следовало очередное кардинальное сокращение. Эта чиновничья вакханалия продолжается до сих пор, в том числе и на региональном уровне. В итоге в России уже больше госчиновников, чем их было в Советском Союзе, несмотря на исчезновение органов КПСС, ВЛКСМ, пионерской организации, народного и партийного контроля и им подобных.
Результатом сокращения аппарата обычно становится его рост
30 сентября 1992 года президент подписал указы «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», которые реализовывали описанные выше идеи. У второго указа была важная преамбула.
Ознакомительная версия. Доступно 30 страниц из 146
