Однако какие бы споры ни вызывал милиционный принцип построения армии, проблему применимости милиционных начал к флоту следовало решать отдельно. Если вопрос о переводе сухопутной армии на милиционные начала после окончания Гражданской войны в России был сравнительно ясен (здесь требовалось быстрое и радикальное сокращение числа военнослужащих), то с флотом ясности было значительно меньше. Нетрудно заметить, что о военно-морских силах в резолюциях партийных съездов практически ничего не говорилось, поскольку все внимание было приковано к сухопутной армии, а принципы, предложенные для строительства сухопутных сил, считались применимыми для флота. С одной стороны, флот был значительно малочисленнее армии, он составлял менее 2 % численности вооруженных сил. Казалось бы, что это обстоятельство делало не столь актуальным его быстрое сокращение. С другой стороны, корабельный состав флота за годы Гражданской войны резко уменьшился, что требовало соответствующего сокращения личного состава, особенно после ликвидации большинства речных и озерных флотилий. Кроме того, Кронштадтское восстание 1921 г. заставило задуматься о политической благонадежности моряков, а тяжелое состояние экономики поставило вопрос о возможности поддержания хотя бы минимального состава флота. Проблема перехода морского ведомства на милиционную систему комплектования осложнялась планами объединения Военного и Морского комиссариатов в единый наркомат. Хотя Реввоенсовет и объединял формально оба ведомства, фактически их аппараты были самостоятельны.
К весне 1921 г. РККФ насчитывал свыше 96 000 человек[986], тогда как перед началом Первой мировой войны на флоте служило 35 000 человек, а летом 1917 г. флот насчитывал более 150 000 матросов и офицеров[987] (увеличение в 4,3 раза, сокращение к 1921 г. в 1,6 раза). Примерно та же тенденция наблюдалась и в армии: до мобилизации армия состояла из 1 423 000 солдат и офицеров[988], к лету 1917 г. она увеличилась до 7 400 000 человек[989], весной 1921 г. численность РККА составляла 5 500 000 человек[990] (сначала увеличение в 5,2 раза, затем сокращение в 1,3 раза).
Осенью 1920 – весной 1921 гг. в морском ведомстве действовал целый ряд комиссий и совещаний, которые вырабатывали основы перехода флота на мирное положение. В центре их внимания стояли вопросы о применимости милиционной системы к флоту и о противодействии идеям поглощения морского комиссариата военным ведомством. Несмотря на изменение названий комиссий и корректировку их состава, они работали приблизительно в одном направлении, и у руля их стояли одни и те же люди.
Осенью 1920 г. начала работу «Комиссия по выработке оснований при переходе Морского комиссариата на мирное положение» под председательством известного военно-морского теоретика, автора ряда печатных работ М. А. Петрова (бывший капитан 1 ранга, начальник Оперативного управления Морского штаба Республики, многолетний сотрудник Морского Генерального штаба). В комиссии работали авторитетнейшие руководители морского ведомства. Среди них были опытные сотрудники МГШ: Б. И. Доливо-Добровольский (бывший капитан 1 ранга и начальник морской разведки), Л. Г. Гончаров (бывший капитан 1 ранга и начальник Оперативного отдела МГШ), Е. Н. Смирнов (бывший начальник Мобилизационно-экономического отдела МГШ), начальник Главного управления кораблестроения бывший генерал-майор С. О. Барановский, его заместитель Д. П. Уайт, опытные командиры кораблей бывшие капитаны 2 ранга М. П. Арцыбушев и С. А. Паскин. В комиссию входил также бывший начальник ОГК, бывший контр-адмирал С. И. Фролов. Судя по словам Ф. Ф. Раскольникова, С. И. Фролов в свое время не просто принял Февральскую революцию, но «горячо говорил окружавшим его гардемаринам: “Я считаю, что должна быть установлена демократическая республика. Другого выхода нет. Только демократическая республика может восстановить мирное положение [внутри страны]”»[991].
В комиссию входил старый большевик К. А. Гайлис, комиссар Морского штаба Республики, который после смерти И. Д. Сладкова в апреле 1921 г. стал комиссаром при командующем всеми морскими силами Республики, а также «выдвиженцы» М. К. Сафронов, П. А. Подобед, Д. Нечаев, К. Кросавский и П. Я. Жабарин. В ряде заседаний участвовал бывший капитан 2 ранга Е. Е. Меньшов[992] и бывший генерал-майор, профессор Военно-юридической академии А. М. Добровольский, поступивший в МГШ после демобилизации русской армии в начале 1918 г.[993]
О роли, которую играли в морском ведомстве в 20-е годы М. А. Петров и Б. Б. Жерве, хорошо сказал командующий Черноморским флотом И. К. Кожанов на заседании Военного совета при наркоме обороны СССР 1 июня 1937 г. Он вспомнил, как в свое время считали, что «лучшими людьми, которые могут возродить флот и управлять флотом, являются Петров, Тошаков, Жерве»[994]. 18 октября 1920 г. состоялось первое заседание комиссии под председательством М. А. Петрова[995]. Перед комиссией была поставлена задача разработать «проект перехода флота на мирное положение в связи с введением в армии милиционной системы»[996]. В основу работы комиссии была положена «записка с основными тезисами», автором которой, вероятно, был М. А. Петров, но в руководстве Морского комиссариата не было ясности в определении задач данной комиссии. М. А. Петров сразу же заявил коллегам, что он переговорил с начальником Штаба командующего Морскими силами Республики Б. С. Радзиевским, «чтобы выяснить, что конкретно требуется от комиссии, но не получил достаточно определенных указаний и вопрос, по-видимому, сводится практически к тому, чтобы подвести его к какой-то идейной основе…»[997] Комиссии предоставили свободу действий, надеясь, что она создаст концепцию милиционной системы.
М. А. Петров считал, что необходимо разработать принципиальную программу строительства флота и морского ведомства и подвести «идейное обоснование под существующий наш Морской комиссариат»[998], поскольку ему грозило присоединение к военно-сухопутному ведомству.
