В октябре 1883 г. при обсуждении проекта Университетского устава массированная «атака» большинства членов Государственного совета, нацеленная против особого регламента проведения государственных экзаменов, увенчалась успехом. Нельзя найти экзаменаторов вне университета, в конце концов, это оскорбительно для профессоров, – это говорили бывшие министры народного просвещения А.В. Головнин и барон А.П. Николаи, министр финансов Н.Х. Бунге и др. Министр народного просвещения И.Д. Делянов был вынужден уступить. Немалую роль в этой законодательной «победе» сыграл К.П. Победоносцев, который предпочел присоединиться к большинству, т. к. хорошо себе представлял университетскую жизнь[837]. Уступчивость Делянова вызывала нескрываемый гнев его «союзников»: например, Д.А. Толстого и М.Н. Островского[838].
В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д.А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета[839].
Речь шла как раз о законопроекте, вводившим земских начальников. Со временем стало понятным, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Теперь Половцов рассчитывал перевести разговор в иную плоскость. В связи с этим он попросил председателя Департамента законов барона А.П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника[840]. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. При этом должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.
Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А.П. Николаи, И.И. Воронцов-Дашков, Э.В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д.М. Сольский и Е.А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела обсуждавшийся документ[841].
Была и другая тактика. Строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался придерживаться Д.А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников[842]. Однако тяжело больной министр внутренних дел не выдержал испытания[843]. По окончании заседания Соединенных департаментов он отозвал своего товарища В.К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь, еще об этом сегодня вечером с Пазухиным»[844]. В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко[845].
Тем не менее 10 декабря обсуждение проекта разворачивалось в том же направлении, что и неделю назад. Участники заседания (Е.П. Старицкий, М.С. Каханов, Б.П. Мансуров) настаивали на необходимости более обстоятельного подхода к проблеме. В этот раз Толстой на уступки не шел и возражал каждому своему оппоненту[846]. В то время Толстой был сильно болен. Он скорее разочаровал немногочисленных слушателей. По словам товарища министра финансов Николаева, «Толстой очень вяло и бесцветно защищал свой проект, что несколько раз во время перерывов он совещался с Пазухиным. Николаев в первый раз только по этому вопросу слышит Толстого говорящим и совершенно в нем разочарован. “Он говорит даже не умно”». Примечательно, что на следующий день в газете-журнале «Гражданин» речь Толстого была опубликована. Это было именно то, что говорил министр внутренних дел. Очевидно, эта статья и выступление Толстого были написаны одним человеком, а именно Пазухиным[847].
Большинству Государственного совета приходилось координировать свои усилия. Для этого барон Николаи был вызван к великому князю Михаилу Николаевичу. Туда были приглашены А.А. Абаза, Е.П. Старицкий и А.А. Половцов. Николаи обещал на следующем заседании Департамента поставить принципиальный вопрос о сословном характере проектировавшегося института земских начальников[848]. 17 декабря сценарий заседания недельной давности практически повторился. На этот раз проект Толстого поддержали Островский и Мансуров. Оппонировали ему Сольский и Николаи. Толстой не выдержал и прервал Николаи, т. е. председателя Департамента законов, что поставило того в тупик. Абаза на это отреагировал: «Когда один член прерывает другого, то председатель его останавливает, но когда председателя прерывают, то его положение очень трудное». Толстому пришлось извиниться. В конце заседания состоялось обещанное Николаи голосование – за или против сословного характера власти земского начальника, который, согласно проекту Министерства внутренних дел, должен был ведать исключительно крестьянскими учреждениями. За концепцию Толстого проголосовали 4 министра и два члена Государственного совета, против же – 18 их коллег[849]. Причем мотивы голосования тех, кто поддержал Толстого, были разными. Например, министр юстиции Н.А. Манасеин рассчитывал таким образом провалить законопроект. По его мнению, земский начальник, обладавший исключительно властью над крестьянами, лишался всякого смысла[850]. Схожим образом рассуждали М.Н. Островский и К.П. Победоносцев[851]. Они напоминали, что Толстой – на пороге смерти и не смог бы взяться за значительную реформу. Следовательно, то, что им было задумано, нужно утвердить, но в тех скромных пределах, которые обозначены в самом проекте[852].
