Таким образом, разработка ключевых решений была сравнительно гармонично распределена между основными участниками законотворческого процесса: Государственным советом, Комитетом министров, министрами, Военным советом и др. Ритм законотворчества вполне соответствовал традиционным сезонным колебаниям: с повышением интенсивности в предканикулярный период и резким снижением в июле-сентябре. Единственное, что отклоняется от нормы, так это малое участие Государственного совета в процессе принятия решений осенью 1905 г. Пожалуй, это и можно считать своего рода знаком революционного времени, когда законы приходилось писать и утверждать в чрезвычайном порядке.
Аналогичную картину дает разбивка законодательных актов по тематике.
Распределение законов по тематике
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Динамики принятия решений, в сущности, нет. Заметен некоторый перевес в сторону решений, связанных с обороноспособностью страны, что представляется вполне естественным, учитывая ход русско-японской войны.
Примечательна разбивка законодательных актов по степени их значимости.
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Понятие «законодательная вермишель» возникло позже, уже в период работы Государственной думы. К нему обычно относили законодательные акты, связанные с утверждением штатов, смет, временных правил и вообще с решением разного рода частных задач. Очевидно, подобных нормативных актов было абсолютное большинство в 1905 г. Институциональных преобразований, благодаря которым возникали новые учреждения или же «правила игры», было сравнительно мало. Таким образом, даже в год революции законотворческий процесс не претерпел существенных изменений.
При этом надо иметь в виду, что и до 1905 г. большинство законов не проходило Государственный совет. Более того, некоторые даже не получали императорской санкции. По сведениям Кодификационного отдела за 1885 г., целый ряд положений Свода законов восходил к административным актам руководителей ведомств[817]. Как уже отмечалось выше, порой изменения вносились в законы в порядке кодификации: т. е. нормативные акты редактировались при внесении их в Свод законов Российской империи[818]. При подготовке законопроектов его составители редко утруждали себя перечислением действовавших нормативных актов, которые подлежали изменению. Таким образом, ответственность перекладывалась на кодификаторов, которые фактически получали законодательную власть[819]. В ряде случаев они даже решали, что является законом, а что – нет. Главноуправляюший кодификационным отделом мог испрашивать разрешение императора на включение в Полное собрание необнародованных узаконений или же напротив – невключении тех, что были обнародованы[820]. Наконец, у него были самые широкие полномочия исключать из Свода законов нормы, по тем или иным причинам утратившие свою силу[821]. И после преобразования Кодификационного отдела и включения его в Государственную канцелярию (1893) в Государственном совете продолжали писать: «.в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений постановить.», что фактически предоставляло сотрудникам канцелярии свободу рук[822].
Министерства были самостоятельным и, видимо, важнейшим центром подготовки законодательных решений. Но, как это часто случается, юридическая норма не замечала складывавшейся политической практики. Правительственный курс не мог олицетворять министр, но только сам царь. Правда, иногда министры об этом забывали, пытаясь тянуть одеяло на себя. В конце ноября 1883 г. государственный секретарь А.А. Половцов возмущался поведением министра внутренних дел Д.А. Толстого, который полагал ничтожными все решения, принятые по предложению его предшественника, Игнатьева. Половцов видел ситуацию принципиально иначе. Назначение нового министра не влекло за собой смену политического курса, а слово, единожды сказанное императором, в любом случае остается в силе[823].
Законопроекты, естественно, готовились не самими министрами, а их сотрудниками. Эффективность их труда в рамках сложившей политической системы не могла быть высокой. Так, служивший в Министерстве внутренних дел С.Е. Крыжановский с 1897 по 1904 г. подготовил десять проектов, из которых три в итоге стали законами[824]. Такого рода участие в законотворчестве было во многих отношениях выгодным для чиновника. Ему предоставляли свободное время для этого: он мог располагать собой и, например, переехать для работы в деревню. «В особенности прельщало то, что в подобного рода делах исполнитель фактически пользовался полной почти свободой построения; при обилии накопившихся в Департаменте дел, ожидавших законодательного разрешения, начальство, даже и ближайшее, мало имело возможности с ним ознакомиться, пока дело не разработано, а потому по изготовлении проекта нового закона обычно более или менее соглашалось с направлением ему данным, за исключением, конечно, случаев особых»[825]. Эта работа приносила немалые деньги. Так, директору департамента МВД А.А. Вишнякову за подготовку Городового положения 1870 г. была назначена пожизненная рента в 4000 руб., а начальнику отделения, фактическому составителю документа, – в 1200 руб. Впоследствии, правда, о таких доходах оставалось лишь мечтать. Тем не менее С.Е. Крыжановский за подготовку проекта Положения об устройстве городских и местечковых чиншевиков в губерниях Западного края (1897) получил 500 руб., за проект введения земских учреждений в Западном крае – 2000 руб., за подготовку полемической записки И.Л. Горемыкина о самоуправлении в России (направленной против С.Ю. Витте) – 2000 руб., за проекты положений о Главном управлении по делам местного хозяйства и об Управлении главного врачебного инспектора – по 3500 руб., за отчет о поездке Д.С. Сипягина по России и Положение о Государственной думе и выборах в нее (имеется в виду т. н. булыгинская дума) – по 5000 руб. Наибольшие суммы были выданы за Положение о гужевых дорогах, которое, правда, не получило дальнейшего движения. В этом вопросе столкнулись интересы земства и столичной бюрократии, а главное – Витте и Плеве. Министр финансов выделил на подготовку соответствующего законопроекта 50 тыс. руб. с тем условием, чтобы документ был готов за четыре месяца. За дело взялись вице-директоры Хозяйственного департамента МВД Крыжановский и В.В. Владимиров. Министр внутренних дел В.К. Плеве был крайне недоволен, но приманка была слишком соблазнительной. Причем всю работу по подготовке проекта принял Владимиров, а Крыжановский согласился полностью отвечать за работу Департамента, подменяя таким образом своего товарища. В итоге за отведенные четыре месяца проект был готов. Комиссия его одобрила, а готовившие документ чиновники разделили полагавшееся им награждение. На долю Крыжановского пришлось 17 000 руб. Еще больше денег получили составители Уголовного уложения 1903 г., которое хотя и было утверждено, но фактически не вступило в силу. Главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фриш (1883–1893) получил 100 тыс. руб., а фактический его составитель Н.С. Таганцев – 50 тыс.[826]
