же прибегают, вынося на суд граждан наиболее важные, с точки зрения основных политических сил, вопросы. При этом результаты референдумов обычно отражают уровни поддержки правительства и оппозиции на момент мероприятия. Скажем, в 2022 году левое правительство Чили вынесло на всенародное голосование проект конституции страны, которая в случае принятия стала бы, по некоторым оценкам, самой прогрессивной в мире: с широкими правами женщин и коренного населения, с защитой окружающей среды и пр. Однако оппозиции удалось убедить избирателей в том, что новая конституция сдвинет страну слишком далеко влево. Важную роль сыграли при этом не только недостатки проекта конституции, но и общее недовольство граждан первыми итогами правления левого правительства. Проект был отвергнут на референдуме.
В условиях авторитаризма подобные исходы возможны лишь в условиях либерализации, когда правящие силы допускают оппозицию к ведению активной агитации против предпочтительных для правительства решений. Такие ситуации бывают, но они – редкие и необычные. Ведь если авторитарный режим достигает устойчивости, то происходит это именно за счет того, что реальная оппозиция отстраняется от участия в любых электоральных процессах и агитация допустима только за одну, предпочтительную для правительства, точку зрения. Это создает информационную среду, в которой итоги референдума предопределены.
В особенности это касается референдумов по поводу продления полномочий действующего президента или разрешения ему баллотироваться на новый, не положенный по конституции срок. Такие референдумы проводятся постоянно, и почти всегда – с положительным для властей результатом. Тем самым референдум вступает уже в прямое противоречие с основным принципом либеральной демократии, принципом сменяемости властей, и становится органическим элементом диктатуры.
Условия таких референдумов – примерно такие же, как на президентских выборах, которые автократы всегда выигрывают. И причины проведения референдумов – ровно те же самые, по каким проводятся президентские выборы с предрешенным исходом, хотя никакого принципиального смысла в этих дорогостоящих мероприятиях нет. Электоральный авторитаризм притворяется демократией, не будучи ею. Чем меньше общего с демократией он имеет по существу, с точки зрения реального влияния выборов на власть, тем больше он стремится походить на народовластие с формальной точки зрения. А референдум – это демократическая классика. Идеально подходит для имитации.
Разумеется, любая имитация имеет свои пределы. В действительности авторитарные правители беспокоятся по поводу возможных итогов любых мероприятий, предусматривающих волеизъявление граждан, даже тогда, когда реальных оснований для беспокойства практически нет. Так сказать, дуют на воду, даже если не слишком обжигались на молоке. Поэтому авторитарные референдумы часто проводятся по правилам, в вопиющих масштабах отступающим от общепринятых норм, зафиксированных в международных документах вроде «Свода рекомендуемых норм при проведении референдумов», принятого Венецианской комиссией.
Разумеется, авторитарный потенциал в значительной мере нейтрализуется, если референдум проводится в условиях гарантированных политических свобод, с тем чтобы различные политические силы смогли беспрепятственно довести свои позиции по вопросам референдума до избирателей. Об этом власти переходного периода должны и вполне способны позаботиться. Однако и в условиях демократии референдум далеко не всегда приносит осмысленные результаты. Конституционные референдумы иллюстрируют это особенно наглядно.
Конституция в целом – это сложный документ, включающий в себя много положений, смысл которых может быть не вполне доступен массовой публике ни по отдельности, ни, в особенности, в комплексе. Вынося конституционный текст в целом на референдум, политический класс играет с народом в не очень честную игру, которая состоит примерно в следующем: «Даже если вы чего-то не понимаете, то просто доверьтесь нам, мы знаем, как надо. А если не доверитесь, то будете жить либо со старой Конституцией (плохой), либо вовсе без Конституции, а это беззаконие». Примерно так и сделали во время «всенародного опроса» 2020 года, когда основной смысл поправок, предоставивших Путину право баллотироваться еще на два срока и расширивших его полномочия, буквально утопили в целом море незначительных и в целом безобидных изменений.
Однако если оценить текст Конституции в целом – это задача, требующая экспертной подготовки и поэтому непосильная для большинства граждан, то базовые вопросы институционального устройства вполне могут быть вынесены на суд народа. Таков вопрос о выборе президентской или парламентской формы правления. Как показано выше, это вопрос, не имеющий правильного решения с точки зрения общего блага. Разумеется, у политиков могут быть частные предпочтения на этот счет, но задача конституционного процесса в том и состоит, чтобы обеспечить приоритет общественных интересов.
Для этого нужно, чтобы выносимые на референдум вопросы предполагали однозначное, не поддающееся манипулятивным интерпретациям решение. Избиратель должен ясно понимать, что если он голосует за президентскую систему, то делает выбор в пользу ситуации, при которой президент избирается напрямую, на ограниченное число сроков и наделяется всей полнотой исполнительной власти. Должность премьер-министра упраздняется. В равной степени у избирателя должна быть ясность по поводу того, что при парламентской системе президент не избирается напрямую и не имеет реальных властных полномочий, а вся полнота исполнительной власти принадлежит премьеру и его правительству, которые несут ответственность перед парламентом и могут быть отправлены в отставку решением парламентского большинства.
Я полагаю, что вопросы референдума вполне можно было бы сформулировать таким образом, чтобы их смысл был вполне ясен для каждого избирателя. Получив от народа ответ на наиболее сложный вопрос, касающийся институционального дизайна будущей России, политики в рамках Конституционного собрания могли бы продолжить сложную работу по оптимальной наладке демократических институтов, а затем и принять Конституцию, которая могла бы обеспечить стабильное функционирование государственных институтов на долгие годы вперед. В итоге электоральный график переходного периода выглядел бы следующим образом: (1) выборы органов местного самоуправления; (2) выборы федеральных и региональных органов законодательной власти, включая сюда непрямые выборы губернаторов; (3) выборы Конституционного собрания; (4) прямые президентские выборы, если их необходимость будет определена Конституцией.
6 Заключение
В заключение суммирую содержание этой книги. Во второй главе показано, что по своим базовым характеристикам современный российский политический режим принадлежит к наиболее распространенному виду авторитарного правления в современном мире, электоральному авторитаризму. Поскольку же у него нет специфических механизмов институционализации (каковые присутствуют в монархиях, партийных режимах и, в меньшей степени, в военных режимах), а выборы таким механизмом служить не могут, то естественным направлением эволюции российского режима стала персоналистская диктатура. Рассматриваются основные этапы этой эволюции до нынешнего состояния. Путем сравнительного анализа показано, что вероятность долгосрочного поддержания режима в этом состоянии довольно мала. Хотя электоральный авторитаризм может приобрести, и в некоторых странах приобретал, сравнительно долгосрочную устойчивость, в России движение в направлении персоналистской автократии привело к слишком серьезным проблемам.
В третьей главе рассмотрены различные варианты трансформации персоналистской диктатуры. Показано, что смена верховного лидера лишь в редких случаях приводит к тому, что режим
