Заседания департаментов Сената проходили в деловой атмосфере. Так, даже весьма критично настроенный наблюдатель А.А. Половцов высоко оценивал заседания Первого Департамента, а также государственных деятелей, активно участвовавших в его работе. 22 октября 1881 г., будучи пока «лишь» сенатором, он записал в дневнике: «[В.А.] Арцимович председательствует с чрезвычайной добросовестностью и трудолюбием. [Ф.М.] Маркус – чрезвычайно умный человек, всегда говорит дело. [А.А.] Сабуров внимательно изучает дела и почти докладывает их, хотя очевидно не привык к судебно-административному производству. [М.Ф.] Гедда с его страшной мнительностью и нескончаемыми сомнениями затягивает прения, но, разумеется, заслуживает полного уважения»[801]. Год спустя, в декабре 1882 г., Половцов отмечал сенаторов Н.С. Абазу, К.К. Петерса, Г.Ф. Пребстинга, А.Д. Шумахера. По словам Половцова, «заседания продолжительны и утомительны, но общее впечатление их чрезвычайно отрадно; дела разбираются основательно, добросовестно, беспристрастно, сенаторы изучают дела предварительно»[802].
Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы[803]. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз». Их не меняли, несмотря на все требования руководителей ведомств[804]. Порой влиятельные государственные мужи выражали недовольство Сенатом. В частности, К.П. Победоносцев писал С.Ю. Витте 25 декабря 1904 г.: «А теперь что такое Сенат? Собрание судебных чиновников, переворачивающих на все лады букву законов, не приведенных ни к какому единству – а двигателем всего – присяжный поверенный»[805].
В этом отношении весьма показателен один эпизод. В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров[806]. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М.Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение игнатьевскую инициативу по упразднению генерал-губернаторства в Западной Сибири. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет[807]. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно посредством Высочайшего повеления Игнатьев надеялся добиться своего. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, т. к. согласно законодательству нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей[808].
Этот случай – скорее исключение из правил. И все же он не был единственным. Например, в 1890 г. Сенат добился корректировки Устава о паспортах[809]. Однако было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших «палки» в «колеса» правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и много говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений сопрягались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.
* * *
В конце XIX – начале XX в. институциональная организация власти была такой, что она предусматривала сразу несколько альтернативных путей для законотворчества. Существовали различные «площадки» для обсуждения правительственных инициатив. На каждой из них действовали особые правила. Они создавали видимость упорядоченности процедуры принятия решений. В действительности же, как уже отмечалось, функции законосовещательных учреждений не были четко разграничены, все пути законотворчества, в сущности, оказывались равнозначными, не было ясной, всеми признаваемой иерархии нормативных актов.
Это определяло правила бюрократических «игр», точнее, их предельную размытость, что позволяло наиболее умелым чиновникам пользоваться запутанностью, противоречивостью существовавших норм, добиваясь искомого результата. В такой политической системе нет места правительству как центру принятия решений. В данном случае правительство – это скорее особая социальная среда, которую преимущественно составляли представители высшей бюрократии. Прежде всего ее консолидировали привычные стереотипы поведения сановников империи. В ней отсутствовало (или, вернее, должно было отсутствовать) собственно политическое целеполагание. Имевшие место бюрократические «игры» в большей степени напоминали неупорядоченное броуновское движение, когда у каждого из участников законотворческого процесса была своя цель, а у системы в целом – нет: она находилась в статическом положении.
Глава третья
Практики
Законотворческий процесс
В современной политической науке существует множество определений политики[810]. Все зависит от точки отсчета, теоретических подходов, методологических предпочтений. «Что мы понимаем под политикой? Это понятие имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству. Говорят о валютной политике банков, о дисконтной политике Имперского банка, о политике профсоюза во время забастовки; можно говорить о школьной политике городской или сельской общины, о политике правления, руководящего корпорацией, наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем. Конечно, сейчас мы не берем столь широкое понятие за основу наших рассуждений. Мы намереваемся в данном случае говорить только о руководстве или оказании влияния на руководство политическим союзом, то есть в наши дни – государством». Фактически с этого фрагмента начинается классическое сочинение М. Вебера «Политика как призвание и профессия». Мастер определений, которыми зачастую пользуются гуманитарии до сих пор, в данном случае ушел от каких-либо дефиниций, очевидно подразумевая, что политика в разных обществах, в разные эпохи – явления, очень отличные друг от друга[811]. Одно дело, когда политика реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России конца XIX – начала XX в. наличие публичной политики можно констатировать лишь с высокой долей условности. А это значило, что о российской внутренней политике непросто было писать в газетах, рассуждать на земских или дворянских собраниях. Но главное заключалось в том, что политика (а точнее – общий политический курс) не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции, значит, вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств – означало подменять собой императора[812].
