Предыстория и причины издания этой книги
Научные исследования причин и следствий коррупции (в государственном секторе) ведутся уже не одно десятилетие{1}. Например, первый научный труд на тему политической коррупции Скотта (Scott, 1972) был посвящен разновидностям коррупции, которые сегодня известны как «бюрократическая коррупция», «семейственность и покровительство» и «приватизация государства»{2}. Бюрократическая и административная коррупция означает «намеренное искажение практики применения существующих законов, правил и норм в корыстных целях отдельных лиц, связанных или не связанных с правительством, посредством незаконных, непрозрачных действий» (World Bank, 2000, р. xvii). Подкуп налоговых инспекторов с целью «сокращения» налоговых обязательств является классическим примером административной коррупции.
Покровительство и его близкая родственница семейственность – это фаворитизм, проявляемый власть предержащими в обмен на политическую поддержку. Примерами подобного отношения могут служить персональная поддержка, заключение контракта без проведения конкурса или назначение (незаслуженное) на государственную должность.
Приватизацией государства называют «действия отдельных лиц, групп или фирм в государственном или частном секторе с целью формирования выгодных для себя законов, правил, постановлений и политики» (World Bank, 2000, р. xv). Предоставление монопольного права покупателю, предложившему наивысшую цену, и его последующая защита от конкуренции является типичным примером этой более изощренной и, пожалуй, наиболее корыстной формы коррупции.
Ранние научные работы, посвященные коррупции, хотя и были всесторонними и полезными, слабо освещали вопросы измерений и количественных оценок{3}. В начале 1990-х гг. мы стали свидетелями появления сравнительных, основанных на восприятии оценок государственного управления и коррупции, инициированной транснациональными фирмами, стремящимися к расширению или инвестициям на развивающихся рынках{4}. С 1995 г. началась ежегодная публикация индекса восприятия коррупции Transparency International, являющегося на сегодня наиболее известным и цитируемым.
К концу 1990-х гг. Институт Всемирного банка разработал более полный набор критериев, охватывающий более широкий спектр вопросов государственного управления (контроль над коррупцией, верховенство закона, эффективность правительства, качество регулирования, гласность и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия) и помогающий составить более полную картину общего состояния государственного управления в стране. Они выведены из «нескольких сот переменных, характеризующих восприятие государственного управления, которые получены из 37 источников, составленных 31 организацией» (Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi, 2005, р. 1){5}.
С помощью этих наборов критериев исследователям удалось значительно продвинуться в количественной оценке макроэффекта коррупции. Эконометрические исследования на макроуровне смогли установить сильную причинную связь между коррупцией и, в более широком смысле, плохим управлением, с одной стороны, и низким уровнем инвестиций и роста, с другой (Mauro, 1995; Knack and Keefer, 1995; Wei, 2000; World Bank, 1997; Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobaton, 1999; Rodrik and Subramanian, 2003){6}. По оценкам Мауро (Mauro, 1995, р. 695), «повышение индекса коррупции на одно стандартное отклонение означает рост инвестиций на 2,9 % ВВП».
Более свежие эмпирические исследования также показали, что коррупция искажает распределение ресурсов, переключая бюджетные средства на такие направления деятельности, где легче получить взятки и незаконные комиссии, например, туда, где есть текущие расходы, связанные с капиталовложениями (Tanzi and Davoodi, 2002; Mauro, 1998). Во многих случаях перераспределение ресурсов увеличивает бремя, ложащееся на неимущих (Gupta, Davoodi, and Alonso-Terme, 2002; Gyimah-Brempong, 2002).
Результаты эконометрических исследований повысили понимание со стороны должностных лиц, спонсоров, делового сообщества и общественности нежелательных последствий коррупции и подчеркнули необходимость безотлагательного искоренения ее причин. Они также стали тем стимулом, который заставил должностных лиц более серьезно относиться к проблеме.
Однако сегодня задача состоит в разработке практически эффективных мер лечения этой болезни. Количественные исследования здесь не могут служить надежным путеводителем из-за того, что основанные на восприятии индикаторы слишком «прямолинейны». Как метко выразился Джонстон (Johnston, 2001, р. 163):
Пожалуй, наиболее серьезным недостатком индекса восприятия коррупции и подобных ему показателей является их «однобокость». Проблема требует точности, а также обоснованности и надежности. В действительности коррупция отличается разнообразием: существует множество форм и контрастов внутри большинства обществ. Подсчет баллов не может с точностью отразить различия типов коррупции, имеющихся в конкретной стране{7}.
