Введение
Настоящий проект осуществляется в условиях, когда Всемирный банк расширяет помощь странам в вопросах улучшения государственного управления и борьбы с коррупцией. Одновременно с усилением внимания к этим вопросам Банк намерен более активно участвовать в реформах на уровне секторов экономики. Подобный инновационный подход сочетает в себе аналитическую строгость и понимание практических аспектов проблемы. Эту книгу следует прочитать всем, кто занимается вопросами экономического развития.
За последние 10 лет эмпирические исследования в сфере государственного управления и борьбы с коррупцией получили большое развитие и дали новые доказательства того, что коррупция отрицательно влияет на частные инвестиции, замедляет экономический рост и мешает борьбе с бедностью. Сегодня должностные лица могут воспользоваться диагностическими инструментами для определения приоритетных направлений реформирования областей, подверженных коррупции, и для широкой оценки потенциального воздействия мер, предпринятых в рамках реформ. Однако задача выхода на практический уровень по-прежнему остается важной. Каковы точки риска для каждого сектора? Когда они вероятнее всего появятся? Воздействие на какие из них в наибольшей мере скажется на показателях сектора? Отсутствие четкого ответа на эти вопросы мешает должностным лицам сформулировать конкретные, реализуемые реформы.
Эта книга является плодом совместных усилий многих подразделений Всемирного банка и отражает тот опыт и знания, которые Банк готов направить на достижение более глубокого понимания феномена коррупции. Книга содержит 12 глав плюс обзор и заключение. Первая из трех частей книги рассказывает о коррупции в различных секторах экономики. Она включает семь глав, посвященных секторам здравоохранения, образования, лесного хозяйства, дорожного хозяйства, электроэнергетики, нефти и газа, водоснабжения и канализации. Во второй части рассматривается управление государственными финансами, которые связаны со всеми секторами и важны для функционирования каждого из них. Она включает в себя четыре главы, посвященные формированию и исполнению бюджета, государственным закупкам товаров и услуг, деятельности налоговых и таможенных ведомств. В третьей части книги речь идет о противодействии отмыванию денег.
В книге предложена эвристическая концепция анализа, необходимого для встраивания антикоррупционных мер в программу развития и структуру проектов. В ней рассматриваются прототипы карт уязвимых для коррупции мест и «сигналы раннего оповещения», подход к коррупции с точки зрения менеджера проекта, а также коррупционные риски на различных этапах программы или проекта.
На уровне сектора карта приобретает форму цепочки создания стоимости. Сектор производит некую продукцию в результате выполнения определенной последовательности действий. Например, в энергетическом секторе электричество поступает от генерирующего предприятия в сети электропередач, затем оптовым поставщикам и наконец розничным поставщикам. Коррупция может возникнуть на любом участке этой цепочки. В сфере генерирования она может появляться при заключении контрактов на покупку электроэнергии у частных поставщиков. В сфере передачи она может быть следствием государственной монополии на линии электропередач или процедуры регулирования доступа к ним. В сфере распределения коррупция может превращаться в открытое воровство. Учитывая множество возможностей для коррупции на протяжении всей цепочки, в разных странах взгляды на природу коррупции в области поставок электроэнергии могут различаться. Поэтому антикоррупционные стратегии должны разрабатываться с учетом условий конкретной страны.
Подход на основе цепочки создания стоимости перспективен с точки зрения выявления конкретных областей, в которых реформы могут внести наибольший вклад в предотвращение и уменьшение коррупции. Где самое слабое звено цепочки? Какие меры можно принять для укрепления этого звена? Какие индикаторы можно использовать для отслеживания и оценки прогресса? Именно с этими критически важными вопросами сталкиваются должностные лица при разработке антикоррупционной стратегии. В главах настоящей книги ведется поиск ответов на эти вопросы и предлагаются направления для дальнейших исследований.
Результаты деятельности сектора зависят от ряда факторов. Пожалуй, наиболее важным из них является управление государственными финансами. Поэтому в данной книге рассматриваются уязвимые места как расходной, так и доходной части государственных финансов. Управление бюджетом – сложная задача, а потому часто осуществляется неэффективно и открывает множество возможностей для коррупции. В ключевых секторах именно здесь нередко возникают серьезные проблемы из-за того, что средства, выделенные из бюджета, уходят в сферы с высоким потенциалом откатов, взяток, мошенничества или воровства. Однако управление доходами также может быть – и часто бывает – проблематичным. Во многих исследованиях, посвященных коррупции в различных странах, например в обзорах инвестиционного климата Всемирного банка, налоговые и таможенные ведомства фигурируют в числе наиболее коррумпированных. Неэффективный сбор налогов имеет серьезные последствия для результатов деятельности сектора и коррупции. Когда налоговые органы не справляются с поставленными перед ними целями, посреди года приходится сокращать бюджет. Следствием этого обычно становится нехватка средств для оплаты работ по начатым проектам, что в свою очередь ведет к появлению очередей и, теоретически и практически, к росту коррупции.
В контексте управления государственными финансами карта принимает форму потока процессов, эвристического инструмента, помогающего разобраться в движении денег или товаров. Например, в сфере снабжения все начинается с выбора проекта, а заканчивается заключением контракта после завершения множества этапов. В таможенной сфере импорт начинается с декларирования товаров, затем определяется их происхождение, стоимость, производится классификация. Далее следует физическая проверка, осмотр и выпуск груза и, в большинстве случаев, очистка от пошлин. В обоих случаях осуществляется стандартный последовательный процесс, на каждом этапе которого могут возникнуть возможности для коррупции. Таким образом, при разработке антикоррупционной стратегии следует определить, какие этапы потока связаны с наиболее высоким риском коррупции и как этот риск минимизировать.
Там, где вращаются большие деньги, обязательно есть каналы для их передачи. Чтобы воспользоваться доходами от крупномасштабной коррупции, когда отдельные сделки оцениваются в миллионы долларов, необходимо отмыть их. В последней главе этой книги рассматривается темный мир, где происходит отмывание денег, и огромные проблемы, с которыми сталкиваются власти развитых и развивающихся стран при борьбе с ним. Это хорошее завершение для книги, поскольку с масштабной коррупцией невозможно эффективно бороться, пока не перекрыты каналы отмывания доходов.
