пришла в упадок, а политические партии были маргинализированы или потеряли свою представительскую функцию, переговоры о сокращении и либерализации в основном перешли внутрь государственных структур. Заинтересованные государственнические стороны торговались в основном за свои узкие институциональные интересы в области контроля над ресурсами и сохранение своей роли. В конце концов российская исполнительная власть смогла продолжить либерализацию только за счет компенсации этих интересов – частично за счет возложения на них новых регуляторных ролей, а частично за счет позволения им сохранить де-факто собственность на часть государства всеобщего благосостояния. Эти уступки элитам и бюрократическим интересам поставили под угрозу контроль государства над распределением социальных услуг и доступом к ним, что имело серьезные последствия для обеспечения всеобщего благосостояния.
В Казахстане либеральная исполнительная власть сконцентрировала в своих руках полномочия и доминировала на протяжении всего десятилетия, навязывая самую быструю и радикальную программу либерализации из всех пяти стран. Возникла было парламентская и общественная оппозиция, но она была встречена запугиванием и репрессиями. Государственнические заинтересованные стороны обеспечивали умеренный спрос или предложение на сохранение старых структур всеобщего благосостояния. Бюрократия государства всеобщего благосостояния была политически маргинализована или частично распущена. Помимо служб безопасности, президентская власть опиралась на источники за пределами государственного аппарата, в основном на экономические элиты, базирующиеся в приватизированном энергетическом секторе. Сокращение и либерализация продолжались в периоды как экономического спада, так и восстановления. Казахстан представляет собой радикальный пример неограниченной трансформации государства всеобщего благосостояния авторитарным правительством.
Беларусь, напротив, представляет собой серьезный вызов для хода моих рассуждений. Здесь экономика пережила резкий и продолжительный спад, у общества не было эффективных прав на представительство, но тем не менее государственные расходы и структуры всеобщего благосостояния были в значительной степени сохранены. Хотя экономическая траектория Беларуси похожа на траекторию России и Казахстана, в некоторых отношениях ситуация с Беларусью больше напоминает ситуации в Польше и Венгрии, чем в других странах бывшего Советского Союза. Чем можно объяснить такой результат? Я полагаю, что ключевым фактором, объясняющим в данном случае преемственность государства всеобщего благосостояния, является сила поддерживающих его государственно-бюрократических интересов в коалиции исполнительной власти. Однако мои заключения в данном случае носят более условный характер, чем в других. Есть ряд альтернативных факторов, которые также следует учитывать. Во-первых, гораздо более ограниченная степень рыночной трансформации в Беларуси привела к более слабому давлению на реформу системы всеобщего благосостояния, чем в остальных четырех странах. Этот фактор, несомненно, важен, но его конкретный вес трудно оценить; сила бюрократических акторов и сохраняющееся государственное доминирование в экономике в конечном итоге являются различными аспектами одного и того же процесса. Во-вторых, утверждалось, что белорусская исполнительная власть сохранила обеспечение всеобщего благосостояния в целях получения политической поддержки и победы на плебисцитарных президентских выборах. Этот аргумент основывается на теории, что даже контролируемые выборы обеспечивают некоторую возможность для протеста и оппозиции, что даже в авторитарных условиях обратная связь на выборах может сдерживать изменения в государстве всеобщего благосостояния [March 2003; Rudra, Haggard 2005].
Социальная политика президента пользуется популярностью среди некоторых страт населения Беларуси, и за этим аргументом стоит признать какой-то ограниченный объяснительный вес. Вместе с тем аргументы в пользу народного сдерживания в Беларуси остаются слабыми по трем причинам. Во-первых, широта сохранения государства всеобщего благосостояния кажется несоразмерной очень небольшой степени демократической открытости. Во-вторых, в отличие от Польши и Венгрии, в Беларуси обеспечение благосостояния не было адаптировано в ответ на такие проблемы общества, как растущая бедность и задолженность по заработной плате. Власти сопротивлялись всякому принуждению к проведению реформ или перераспределению средств, даже когда в середине 1990-х годов трудности и социальные проблемы приобрели значительные масштабы[277]. В-третьих, Беларусь сохранила наиболее сильно переукомплектованный и централизованно контролируемый социальный сектор. Как следствие, уровень расходов на обеспечение благосостояния выглядит здесь очень похожим на демократический, однако структуры предоставления и распределения льгот и выплат остаются стагнирующими, и практически не предпринималось никаких усилий по предоставлению компенсаций. Государственнические бюрократические структуры, с их преобладающей заинтересованностью в сохранении старых структур всеобщего обеспечения и схем распределения среди привычных и удобных им групп в обществе, лучше подходят в качестве фактора, объясняющего очевидные результаты в Беларуси.
Государство всеобщего благосостояния, в котором доминируют бюрократические заинтересованные структуры, отвечает их интересам централизованным контролем, количественными показателями и жесткими планами и критериями. Устоявшиеся элиты социального сектора и общественные бенефициары унаследованной системы всеобщего благосостояния также получают выгоду за счет сохранения рабочих мест и потоков доходов от государства. Широко инклюзивные модели охвата базовыми услугами поддерживают предоставление услуг беднейшим слоям населения, которые являются главными проигравшими от либерализации. В то же время отсутствуют механизмы, которые позволили бы сделать систему всеобщего благосостояния отвечающей потребностям или интересам более широких групп конституентов, а организации социального сектора – подотчетными своим членам или обществу. Беларусь остается государством всеобщего благосостояния с доминирующей бюрократией, финансируемым и структурированным главным образом в ответ на интересы государственнических акторов.
Это объяснение отчасти основано на моем тщательном анализе российской ситуации, раскрывающей большое значение государственнических элит и заинтересованных структур в посткоммунистической защите старого государства всеобщего благосостояния. Я полагаю, что и в коммунистический период давление со стороны бюрократических претендентов, возникшее еще в первые коммунистические десятилетия, по крайней мере частично объясняет рост и поддержание государств всеобщего благосостояния[278]. Если европейские государства всеобщего благосостояния выросли из важнейших политических процессов демократического торга, то коммунистические, вероятно, выросли из основополагающих политических процессов административного планирования и распределения в пользу бюрократических структур внутри самих коммунистических государств. Эти структуры наряду с промышленными и другими министерствами получали регулярные надбавки к своим бюджетам, пока коммунистическая экономика росла (на протяжении 1960-х и 1970-х годов), а затем, когда ее рост замедлился (на протяжении 1980-х годов), получили сократившиеся ресурсы. Их влияние и позиции в разных посткоммунистических государствах различались. Внимательное рассмотрение государственническо-бюрократических акторов помогает объяснить результаты трансформаций посткоммунистического государства всеобщего благосостояния в авторитарных и полуавторитарных ситуациях. Являясь вето-акторами, а затем договаривающимися элитами в России, будучи практически исключены из процесса в Казахстане и занимая центральное место в президентской коалиции в Беларуси, они сыграли большую роль в политике государства всеобщего благосостояния.
Роль экономических факторов
Основная альтернативная аргументу «политика имеет значение» версия заключается в подчеркивании роли экономического давления в форсировании сокращения и реструктуризации государства всеобщего благосостояния. В моей книге утверждается, что в случае посткоммунистических стран экономика не была определяющей; государства, сталкивающиеся со схожим экономическим и фискальным давлением, реагировали по-разному, потому что в роли опосредующего фактора выступала политика. Модели расходов на благосостояние и его реструктуризации варьировались как во время рецессий, так и во
