На этапе существования казачества как своеобразной социально-этнической общности, сложившейся из вольных казаков, в казачьих общинах, а позже и в казачьих войсковых образованиях (войсках) на основе обычного права были выработаны и строго соблюдались основополагающие общие принципы, формы и методы внутреннего управления. С течением времени они претерпели определенную трансформацию, но сущность устоявшихся традиционных общинно-демократических принципов оставалась прежней. Существенные подвижки в данной сфере стали происходить как во внутреннем содержании, так и во внешних формах под влиянием процессов социально-классовой трансформации казачества и превращении его в специфическое военно-служилое сословие. Этот процесс происходил в XVIII – первой половине XIX века. Казачество утрачивает не только былую независимость от государства, но и важнейшие права в области власти и внутреннего управления, лишается высших органов самоуправления, иными словами, войсковых кругов и избираемых на них войсковых атаманов, а также вынуждено мириться с процессами изменений многих общинно-демократических прав и традиций.
Казачьи войска с течением времени включаются в общую систему государственного управления страны. Одновременно происходит и процесс полного законодательного оформления специфических прав и обязанностей казаков и их особой социальной функции [42].
Продолжается и активный процесс организационного оформления высших государственных управленческих структур, в ведении которых находились все казачьи войска страны. В 1815 году они были подчинены Главному штабу Военного министерства. А в декабре 1857 года образуется подчиненное Военному министерству специальное Управление иррегулярных войск, в компетенцию которого передавалось руководство всеми казачьими и другими иррегулярными войсками. 29 марта 1867 года оно переименовывается в Главное управление иррегулярных войск. А в 1879 году на его основе образуется Главное управление казачьих войск, которое также находилось в непосредственном подчинении Военного министерства. 6 сентября 1910 года Главное управление казачьих войск было упразднено, а все его функции переданы специально образованному Отделу управления казачьими войсками Главного штаба Военного министерства[2]. Формально атаманом всех казачьих войск страны с 1827 года считался наследник престола.
К началу XX века в казачьих войсках окончательно сложилась довольно стройная структура органов высшего управления и местного самоуправления. Высшим должностным лицом в каждом казачьем войске являлся назначаемый императором войсковой наказной атаман. (В казачьих войсках востока страны просто наказной атаман.) В его руках находилась высшая военная и гражданская власть на территории войска. В тех казачьих войсках, территории которых не составляли отдельных самостоятельных административно-территориальных единиц и располагались в пределах различных губерний и областей, что было характерно для Оренбургского, Астраханского, Уральского, Забайкальского, Семиреченского, Амурского и Уссурийского войск, посты наказных атаманов занимали по совместительству местные губернаторы или генерал-губернаторы (если территория конкретного казачьего войска входила в состав генерал-губернаторства) либо командующие соответствующими военными округами, как это было в Сибирском войске. Иногда следствием существования столь сложной, зачастую своеобразной «многослойной» системы управления являлось положение, при котором одно и то же лицо сосредотачивало в своих руках одновременно несколько высших административных и военных должностей. Например, командующий Омским военным округом одновременно являлся наказным атаманом Сибирского казачьего войска, а позже, за несколько лет до Февральской революции, и генерал-губернатором Степного края, в который входили Акмолинская и Семипалатинская области. Такое положение дел, естественно, осложняло осуществление управленческих функций высшим должностным лицом войска и сказывалось на их эффективности.
Донской, кубанский и терский войсковые наказные атаманы, хотя и осуществляли властные полномочия только в пределах своих казачьих областей, обладали правами губернаторов по гражданской части и генерал-губернаторов – по военной. Атаманы возглавляли высший орган управления в войсках – войсковые (областные, хозяйственные) правления (управления, управы). Они также назначали атаманов отделов (округов) и утверждали персональный состав отдельских (окружных) управлений.
Местные органы казачьего самоуправления были представлены сходами (съездами) казачьего населения той или иной станицы, которые фактически выполняли функции официально ликвидированных местных станичных кругов. На них казаками самостоятельно, без вмешательства вышестоящих органов казачьей войсковой и отдельской (окружной) администрации, избирались станичный атаман, станичные судьи и члены станичного правления.
Система высшего управления и местного самоуправления в каждом из казачьих войск прошла довольно непростую внутреннюю эволюцию, особенно активную на всем протяжении XIX века и окончательно оформившуюся в самом его конце. Система просуществовала вплоть до революции 1917 года.
К началу XX столетия окончательно оформившаяся система управления в Донском казачьем войске представляла собой стройную и довольно эффективную структуру. Во главе ее находился войсковой наказной атаман, обладавший большими правами генерал-губернатора по гражданской части и командующего войсками округа по военной. Он возглавлял военное управление, в которое входили Войсковой штаб, управление Донской казачьей артиллерии и гражданское областное управление Войска Донского. Войсковой наказной атаман назначал окружных атаманов семи округов (Черкасского, 1-го Донского, 2-го Донского, Усть-Медведицкого, Хоперского, Донецкого, Сальского), а также окружных начальников по гражданской части и окружных воинских начальников, имевших права уездных воинских начальников, по военной части Ростовского и Таганрогского округов [43][3].
Деятельность органов местного казачьего самоуправления (станичных и хуторских правлений во главе с атаманами), избиравшихся на станичных и хуторских сходах, осуществлялась на основе соответствующих законоположений об их функциях, правах и обязанностях. Они были изложены в «Положении об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 года.
В начале ХХ века на Дону практиковался и созыв съезда выборных от станиц (так называемый войсковой съезд), который утверждал некоторые наиболее важные вопросы внутренней жизни войска.
В то же время работа этого органа казачьего самоуправления, созывавшегося весьма редко, носила исключительно формальный характер. То есть этот представительский орган выполнял не реальные властные и управленческие функции, а фактически исключительно внешние, декоративные. По мнению их организаторов, они должны были символизировать поддержку и одобрение всеми казаками деятельности войскового наказного атамана и войскового управления, а также некую преемственность с существовавшими ранее действительно высшими органами казачьего самоуправления – войсковыми кругами[4].
