Абсолютная власть съезда пошла от Бориса Ельцина
Конфликт президента со Съездом и Конституционным судом замешан прежде всего на его непонимании, а скорее, на нежелании следовать букве основного закона – Конституции. Действующая тогда конституция не отвечала требованиям дня, отставала от хода развития страны. Это правда. Конституционная комиссия, созданная на первом Съезде под председательством Бориса Ельцина, работала неэффективно. Существовали и объективные трудности с ее написанием. Ни политики, ни ученые не имели четких представлений о главном: какое государство будем строить, кто и как им будет управлять, в каких объемах наделить полномочиями власти – законодательную, исполнительную, судебную. Общие представления, разумеется, имелись, но требовались конкретные правила.
Тогда и было принято решение, может быть, и ошибочное, – изменять и дополнять действующую Конституцию по ходу возникновения проблем и потребностей. То есть речь шла об обеспечении законодательством так называемого «переходного периода». Когда станет ясно, куда должен плыть корабль, будет выбрана и лоция.
Следует напомнить, что одной из первых и важных поправок, внесенных в конституцию еще при Ельцине-председателе Верховного совета РСФСР, была поправка об абсолютной власти Съезда народных депутатов России. Понятно, почему это было сделано: Россия дралась с союзной властью, и эта норма позволяла в случае необходимости опираться и ссылаться на нее. Само собой разумеется, Борис Николаевич не только не противился тому, что Съезд наделил себя правом рассматривать и принимать окончательное решение по любому вопросу, но и приветствовал эту норму. Восстал он против нее, когда ему захотелось встать выше Съезда. А осуществить это желание можно было двумя путями: или подмять под себя Съезд и парламент, или избавиться от Съезда. Это – ядро конфликта, все остальное мелочи.
Все подводные течения борьбы Бориса Ельцина со Съездом были вскрыты на восьмом (внеочередном) Съезде, состоявшемся в марте 1993 года. В его повестку были включены два вопроса: «О постановлении Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»», «О соблюдении Конституции (Основного закона) Российской Федерации высшими органами государственной власти и должностными лицами». В ходе работы Съезда повестка была по настоянию президента дополнена вопросом «О всероссийском референдуме».
Вся суть противостояния исполнительной власти с законодательной и судебной раскрыта в докладе, который огласил заместитель председателя парламента Николай Рябов. Не имея возможности привести его в полном объеме (это заняло бы много места), отметим лишь некоторые части, в которых анализируются точки несоприкосновения властей.
Первое. Президент предъявляет обвинение Съезду в том, что восьмой (внеочередной) Съезд намерен отменить предыдущее свое постановление о стабилизации конституционного строя (принятое на седьмом Съезде). Но в этом случае Съезд исправлял собственную ошибку, заключавшуюся в том, что, наделив президента правом издавать неконституционные указы, Съезд превысил свои полномочия и тем самым нарушил Конституцию. Кроме того, Съезд ограничил полномочия Верховного совета в законотворчестве, что также стало нарушением Конституции. Постановление о стабилизации конституционного строя явилось односторонней уступкой исполнительной власти, но беда не в этом. Как показала практика, даже малейшее отступление от конституции приводит к крупным последствиям, в данном случае, к разбалансировке полномочий и обязанностей властей и государственных должностных лиц.
Второе. В конфликте столкнулись два подхода к государственно-правовому развитию России, и его усугубило постановление Съезда о стабилизации конституционного строя. Первый подход – это подход Съезда и парламента, базирующийся на традиционной российской структуре власти: есть глава государства (монарх, генсек или президент), есть достаточно самостоятельное правительство, но подконтрольное президенту и парламенту, есть орган представительства (Дума, Съезд, Верховный совет).
Президент своими действиями разрушал привычную для России структуру власти, создавая параллельные системы власти, независимые от правительства и неподотчетные парламенту: Госсовет, возглавлявшийся Бурбулисом, Администрацию Президента, Контрольное управление, аналитические и информационные центры (например, злополучный ФИЦ), представительства президента в регионах («президентское око», призванное шпионить за губернаторами) и многое другое. Ведь в субъектах Федерации и без спецпредставителей хватало надзорных органов, в их числе – и федеральные министерства, генеральная прокуратура. Слепому было видно, что президент создает параллельные, независимые от правительства и парламента органы власти, и делает это с одной целью: взять всю власть в свои руки. Его не смущало и то, что между конституционными органами власти и им созданными нарастают, что неизбежно, противоречия, идет дележ функций. И происходит это в ущерб основному делу – усилиям по выходу России из экономического и политического кризиса.
