Править – это предвидеть?
Этот афоризм всегда приходит на ум, когда речь заходит об искусстве управления. Действительно, чтобы разумно выстроить стратегию развития страны, следует задуматься, как будет меняться жизнь в ближайшем будущем, что будут из себя представлять государства-соседи. Более того, можно не пассивно плыть по течению, а пытаться активно воздействовать на окружающий мир вокруг, исходя из желаемого образа будущего.
В действительности человеку не суждено знать его. О нем он может только догадываться. Публичная политика – это как раз спор о будущем. Участвующие в нем должны выбрать наиболее предпочтительный проект развития на ближайшую перспективу. Если сфера публичной политики ограничена, то и тема будущего закрыта. По умолчанию подразумевается, что завтрашний день не будет сильно отличаться от настоящего. И все же эта догадка входит в явное противоречие с историческим опытом. Жизнь стремительно меняется даже тогда, когда этого никто не ожидает. Если не готовить изменения, остается ждать катастрофу. В ближайшем окружении царя ее ждали, в том числе и К. П. Победоносцев, считавший революцию в России неизбежной, или близкий ко двору Д. Б. Рихтер, предвещавший скорый кризис.
Ограниченность пространства публичной политики затрудняла положение самого правительства, которое на тот момент и не сложилось. Ведомственная борьба исключала согласие даже в среде высшей бюрократии. Взгляды высших сановников империи оставались неизвестными для императора. Принимая важные государственные решения, приходилось действовать, как будто в потемках. Сложно было предсказать исход межведомственных трений, позицию чиновничества по тому или иному вопросу. Император не рисковал возбуждать вопросы, которые, по его мнению, могли бы вызвать однозначное неприятие в Государственном совете. Так, летом 1889 г. Александр III согласился с мнением А. А. Половцова о необходимости перехода к подворной собственности среди крестьян, но вносить соответствующий законопроект полагал опасным, так как он встретил бы упорное сопротивление в высшем законосовещательном учреждении.
Была и другая проблема. Чиновничество, чье положение зависело от благоволения императора, не знало его точку зрения, могло о ней только догадываться. Не будучи уверенным в поддержке императора, И. Д. Делянов трижды менял свою позицию при обсуждении вопроса о школьной программе в 1890 г.
Проблема была не только в отсутствии консолидированной власти. Трудность состояла в том, что высшая бюрократия весьма приблизительно представляла население страны, его хозяйственную жизнь. Не случайно, что наиболее влиятельным руководителем ведомств был министр внутренних дел. Докладывая тот или иной вопрос императору, он оперировал информацией, собранной всей местной администрацией, которая была подчинена лично ему, подотчетным ему корпусом жандармов и, наконец, материалами перлюстрации. Иными словами, лишь он мог сказать, что в его руках были явно недостаточные сведения о жизни России «на местах», которые были в распоряжении у правительства.
Однако мог ли он вполне доверять этой информации и мог ли он ее верно интерпретировать? Как писал в дневнике П. А. Валуев, сам имевший опыт работы министром внутренних дел, «все правительственные инстанции уже ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешней правильностью действий низших инстанций; низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших… Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации; но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки…» Иными словами, российская централизация покоилась на шатких основаниях. Жесткая бюрократическая форма создавала видимость всеобщего порядка, скрывая при этом содержание социальных процессов, о которых можно было только догадываться.
Насколько чиновничество гордилось своим знанием делопроизводства, настолько оно комплексовало перед теми, кто претендовал на знание реалий местной жизни. Это объясняло и авторитет земства, и желание привлекать на государственные посты людей дела, как, например, С. Ю. Витте. Последний чувствовал свое преимущество над петербургскими «канцеляристами» и не боялся смеяться над ними, подчеркивая их практическую беспомощность. В 1903 г. С. Ю. Витте поставил вопрос о порядке ревизии учреждений мелкого кредита. По его мнению, от этого процесса следовало устранить местную администрацию, не слишком квалифицированную в финансовых вопросах и способную своим неаккуратным поведением полностью дискредитировать кредитное учреждение. Согласно отстаиваемой им точке зрения, ревизией должны были заниматься специальные финансовые органы. Против этого восстали многие члены Государственного совета, например барон А. А. Икскуль фон Гильденбандт или товарищ министра внутренних дел А. С. Стишинский. Последний с особым пафосом говорил о том, что проектируемая мера приведет к падению авторитета губернаторской власти, которая должна пользоваться самыми широкими полномочиями на местах. После Стишинского слово взял Витте. Он поблагодарил Стишинского за то, что тот своей речью удержал министра финансов от необдуманного шага: «Хорошо, что я не высказался до того, как заговорил Александр Семенович [Стишинский]. Ведь я готов был уступить. А теперь уже ни в каком случае не уступлю. Я все-таки допускал, что у губернской власти существует какое-нибудь понятие о кредитном деле. А в таком случае почему бы и не допустить эту власть до ревизии мелкого кредита? Но после речи Александра Семеновича мне стало ясно, что я ошибался. Ведь из этой речи видно, что Александр Семенович не только ничего абсолютно о кредитном деле не знает, совершенно его не понимает, но никогда и не думал о нем! А ведь Александр Семенович – человек высокого служебного положения, большого государственного опыта, товарищ министра внутренних дел, бывший товарищ государственного секретаря. И он ничего, так-таки ничего в кредитном деле не понимает. Чего же можно ожидать от губернаторов? Теперь, благодаря Александру Семеновичу, я совершенно убежден в том, что им ни в коем случае не может быть предоставлено право ревизии мелкого кредита. И от этого я уже не отступлюсь. Лучше возьму свой проект назад, как бы остро ни ощущалась на местах надобность в проектированной мере».
Неуверенность в себе петербургского чиновничества объяснялась также отсутствием выстроенной сети правительственных учреждений на местах. Административная вертикаль дальше губернского города практически не шла. Уездный исправник выполнял полицейские функции и делами управления не занимался. Предводитель дворянства и земские начальники, на которых были возложены административные дела, государственными служащими в полном смысле этого слова не являлись. Земство находилось в трудных отношениях с губернаторской властью. И положение самого губернатора было далеко не простым. В годы великих реформ появился новый суд, органы местного самоуправления, новые финансовые учреждения. Все это существенным образом умаляло власть «начальника губернии», в то время как самого института губернаторской власти реформы не коснулись. В итоге на вопрос о сфере компетенции губернатора сложно было дать определенный ответ.
Кроме того, губернатор не был надежным источником информации о положении дел в своем регионе. Ежегодные губернаторские отчеты соответствовали требуемой форме, но немногое сообщали о жизни губернии. Зачастую ее «начальник, понимая, что его текст не читают, не утруждал себя подготовкой отчета. Каждый год он посылал в Петербург одни и те же фразы и цифры. Тот, кто стеснялся это сделать, старался узнать в столице, какой отчет желали получить министры, и по мере возможности пытался удовлетворить их пожелания.
