на кухне". Шампанское, устрицы, мороженое и свежие овощи украшали офицерские столы. Хардтак, бобы и часто прогорклый бекон были обычной пищей солдат-срочников, которым, если они не пополняли свой паек собственными покупками, грозила опасность цинги. Солдаты получали мало военной подготовки и, как известно, были плохими стрелками. Они были рабочими в форме, строя форты, улучшая дороги и ремонтируя здания. Их собственные казармы были отвратительны, а если у них были семьи, то жилые помещения вокруг постов в 1890-х годах описывались генеральным хирургом как "убогие" и "позорные".29
И все же, несмотря на все свои недостатки, армия была сравнительно честной и эффективной. Она была вооруженной бюрократией, поэтому правительство в разное время нанимало или делегировало ее офицеров для управления индейскими резервациями, укомплектования штата Бюро свободных людей, охраны новых национальных парков, проведения геологических изысканий и обеспечения соблюдения земельных законов. В конце Гражданской войны у правительства не было альтернативных надежных бюрократических институтов.
I
Слабость существующих федеральных институтов на Западе, чрезмерная зависимость от армии в решении основных задач управления и вспышки насилия на Великих равнинах имели бы меньшее значение, если бы Конгресс не расширил амбиции правительства на Западе, приняв одни из самых значимых законов в американской истории. В течение нескольких лет во время Гражданской войны Конгресс изменил как методы, так и темпы американской экспансии. Законы о Тихоокеанской железной дороге (1862, 1864) и последовавшие за ними законы о предоставлении земли, Закон Моррилла (1862) и Закон о Хоумстеде (1862), соответственно, были направлены на создание базовой инфраструктуры на примерно двух третях территории страны, создание системы государственных университетов и предоставление бесплатных ферм всем - мужчинам или женщинам, гражданам или иммигрантам, имеющим право на гражданство, - кто готов работать на земле в течение пяти лет, чтобы получить право собственности. Хотя большинство элементов этих законов уже предлагались ранее, их объединение и успешное принятие стало революционным. Правительство отказалось от долговременных ограничений американской экспансии и субсидировало быстрое освоение оставшейся части континента американскими фермерами, шахтерами и бизнесменами.
Гранты на землю под железные дороги занимали центральное место в этой новой схеме. Сильно погрязнув в долгах и опасаясь потери Калифорнии и других западных территорий Конфедерацией, Конгресс попытался использовать землю для получения капитала для строительства железных дорог, которые, по их мнению, были необходимы для удержания Запада за Союзом. Это была дерзкая авантюра, попытка использовать в основном нераспаханные индейские земли для субсидирования железных дорог, которые ускорили бы покорение индейцев и одновременно подтолкнули бы американцев к освоению индейских земель. Это породило заключение договоров с индейцами и конфликты с ними, которые в противном случае можно было бы отложить.
Конгресс прибегнул к безналоговому финансированию, потому что у него было мало других вариантов, если он хотел построить трансконтинентальные железные дороги в 1860-х годах. Частный капитал не желал их строить, потому что для тех, кто стремился получить прибыль от продажи перевозок, эта схема была безумной. Как же еще страна, обремененная военными долгами и настолько близкая к банкротству, что спешно распускала свою армию и ставила под угрозу Реконструкцию на Юге, могла приступить к реализации проекта, для успеха которого требовались крупные федеральные субсидии? Используя земельные гранты и федеральный кредит, организаторы железной дороги смогли получить необходимый капитал без каких-либо затрат со стороны налогоплательщиков или правительства, помимо стоимости приобретения земли у индейцев. Безналоговое финансирование было эквивалентом бесплатного обеда, который подавали в салунах XIX века для привлечения клиентов; то, что правительство давало одной рукой, оно намеревалось вернуть другой. Как цена обеда складывалась в стоимость напитков, которые покупали клиенты, так и стоимость подарка железным дорогам складывалась в конечную стоимость оставшейся земли.
Чтобы понять, как должно было работать безналоговое финансирование, представьте себе железнодорожную линию как складку на черно-красной шашечной доске. Каждый из черных квадратов на шашечной доске соответствует участку государственной земли площадью в милю. Правительство передавало эти участки железнодорожной компании, в то время как каждый из красных квадратов оставался частью общественного достояния и был доступен для поселенцев. Для первоначальной Тихоокеанской железной дороги, как называлась комбинация Union Pacific от Омахи до Сакраменто, эта шашечная доска простиралась на десять миль по обе стороны путей. Земельные гранты для других дорог простирались еще дальше от путей. Однако правительство удвоило цену на красные квадраты с 1,25 доллара - базовой ставки - до 2,50 доллара за акр. На бумаге правительство ничего не теряло от субсидирования железных дорог; страна получала железные дороги, а железные дороги, быстро распродавая черные квадраты шашечной доски, как того требовали законы, способствовали развитию поселений и собирали деньги для выплаты кредитов, необходимых для строительства дороги. Даже такой грозный критик, как Генри Джордж, ставший впоследствии самым известным реформатором в стране, поначалу считал логику, лежащую в основе земельных грантов, "правдоподобной и умело обоснованной".30
Конгресс принял эту систему, а промоутеры железных дорог, ищущие субсидии, активно лоббировали ее. Чтобы получить помощь, железные дороги давали взамен; промоутеры бесплатно получали акции и облигации в Вашингтоне. Конгрессмены с гораздо большей вероятностью увидели ценность тех железных дорог, в которых они принимали участие. Оукс Эймс, конгрессмен от штата Массачусетс и директор Union Pacific, отмахнулся от опасений коллег, предложив акции Credit Mobilier, строительной и финансовой компании Union Pacific, которая должна была приносить прибыль независимо от того, что происходило с железной дорогой. "Нет ни закона, ни причины, - заявлял он, - ни юридической, ни моральной, почему член Конгресса не должен владеть акциями дороги, так же как и почему он не должен владеть овцой, когда цена на шерсть будет зависеть от тарифа". Выбор инвестиций у Эймса был лучше, чем выбор аналогий. Точно так же, как были довольно прозрачные причины, по которым член Конгресса не должен принимать предложение купить стадо овец со скидкой, а затем голосовать за введение тарифа на шерсть, были причины, по которым конгрессмены не должны принимать предложение приобрести акции корпорации, доходность которой зависела от законодательства, которое было представлено на их рассмотрение.31
В период с 1862 по 1872 год Конгресс дарил отдельным железным дорогам участки размером с малый и средний штат. Федеральный грант компании Union Pacific примерно равнялся площади Нью-Гэмпшира и Нью-Джерси вместе взятых. Главная линия Central Pacific получила чуть больше земли, чем было в Мэриленде. Kansas Pacific, одному из ответвлений, соединявшихся с магистралью Union Pacific, пришлось довольствоваться эквивалентом Вермонта и Род-Айленда. Northern Pacific получила эквивалент Новой Англии. В общей сложности железные дороги, получившие земельные гранты к востоку и западу от Миссисипи, получили от Соединенных Штатов 131 230 358 акров. Если бы все эти федеральные земельные гранты были
