изменения. Основные линии действий организаций прямые: поведение в данный момент (лишь незначительно отличается от поведения t-1. Бесхитростные прогнозы оказываются наилучшими. Поведение в момент t+1 будет лишь незначительно отличаться от поведения в данный момент.
1. Бюджеты организаций меняются незначительно как в смысле общей суммы ассигнований, так и в смысле распределения средств внутри организации. Хотя организации могли бы распределять средства каждый год, заново нарезая пирог (в связи с изменениями задач или обстановки), практически они берут за основу прошлогодний бюджет, внося незначительные изменения. Поэтому следует избегать прогнозов, предполагающих большие изменения на протяжении одного года в распределении бюджетных ассигнований между организациями или между подразделениями одной организации.
2. Вложив средства в какое-то дело, организация не бросит его в момент, когда издержки «решения» превышают выгоду. Заинтересованность организации в принятом проекте заставляет ее смотреть на дело гораздо шире, пренебрегая убытками.
В. Исполнительные возможности. Для выработки приемлемых объяснений, анализа и прогноза надо учитывать исполнительские возможности как один из основных факторов. Существует значительный разрыв между тем, что решают лидеры (или могли бы решить при разумном подходе), и тем, что организации осуществляют на практике.
1. Организации – грубый инструмент. Маловероятен успех проектов, требующих в высокой степени точных и скоординированных действий ряда организаций.
2. Проекты, требующие, чтобы существующие подразделения организации отходили от привычных функций и решали не программировавшиеся ранее задачи, редко оказываются претворенными в жизнь в запланированном виде.
3. Государственные лидеры могут ожидать, что каждая организация будет выполнять свою «часть» работы в той мере, в какой она знает, как это делать.
4. Государственные деятели могут ожидать от каждой организации неполной и искаженной информации, касающейся ее части проблемы.
5. В тех случаях, когда выделенная часть проблемы противоречит целям организации, она будет противодействовать осуществлению этой части проблемы.
Модель III: Бюрократическая политика
Лидеры, возглавляющие организации, не монолитная группа. Скорее, каждый из них в силу своего положения является участником главной конкурентной игры. Название этой игры – бюрократическая политика, торг, который происходит по установленным каналам между игроками, находящимися на разных ступенях иерархии правительственного аппарата. Поэтому поведение государства можно рассматривать согласно концептуальной модели III не как продукцию организаций, а как результат игр по ведению торга. В отличие от модели I модель бюрократической политики рассматривает не единственное действующее лицо, а многих участников игры, концентрирующих свои усилия не на одной стратегической проблеме, а на многих различающихся между собой внутригосударственных проблемах, причем с позиций не взаимосвязанного комплекса стратегических целей, а различных представлений о национальных, организационных и личных целях и принимающих государственные решения не путем рационального выбора, а методом протаскивания и проталкивания, именуемым политикой.
Правительственный аппарат каждого государства представляет собой сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот круг обеспечивает в определенной мере независимое положение. Децентрализация принятия решений, необходимых для действий по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом, власть оказывается разделенной.
Характер проблем внешней политики допускает коренные расхождения между разумными людьми относительно того, что следует предпринять. Анализ порождает противоречивые рекомендации. Конкретные обязанности, возложенные на отдельных лиц, способствуют различиям в их представлениях и в определении очередности задач. Но первостепенное значение имеют результаты. Действительно важно то, что государство делает. Неправильный выбор может принести непоправимый ущерб. Поэтому ответственные деятели обязаны сражаться за то, что они считают правильным.
Люди разделяют между собой власть. И люди расходятся во мнениях о том, что следует делать. Эти различия важны. Такая обстановка приводит к необходимости решать политические проблемы политическими методами. То, что государство делает, иногда бывает результатом победы одной группы над другими. Однако чаще различные группы, действующие в разных направлениях, порождают в итоге линию, отличную от желаемой каждой группой в отдельности. Фигурами на шахматной доске движет не просто целесообразность поддержки какого-то образа действий, не установившаяся практика организаций, предписывающая выбор определенной альтернативы, а сила и умение сторонников и противников рассматриваемого образа действий.
Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требовалась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня, бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в совокупности порождают государственные «решения» и «действия» как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком, результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» – все эти компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства применительно к данной проблеме.
Концепция политики национальной безопасности как результата политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр. Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто «играет в политику в области национальной безопасности», – самое серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению, подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности. Внутренняя политика – дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней политике в основном избегает анализа бюрократической политики, если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде так не широка, как в этой области.
Бюрократическая политика как способ анализа
I. Основная мера анализа: политика как результат политических действий
Решения и действия государств, по существу, результат внутриполитических действий. Результат в том смысле, что происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения по данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий в том смысле, что деятельность, порождающая результат, лучше всего охарактеризовать как торг. Поведение государств в области международных отношений можно рассматривать как результат сложных и тонких одновременных и перекрывающих друг друга игр между участниками, занимающими позиции, иерархическая система которых образует данное правительство. Эти игры ведутся не случайно и не в удобное для игроков время, а по определенным правилам. Загруженных делами игроков заставляет обращать внимание на проблему установленный крайний срок ее решения. Таким образом, механику ходов в шахматной игре можно представить себе как результат торга между
