но не могут в значительной степени контролировать их поведение.
Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм – правил, согласно которым проводится работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от поведения сотен людей, важны установленные «программы»…
В каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но организации меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со временем. Коренные организационные изменения происходят как реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…
Организационный процесс как способ анализа
I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций
События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…
Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.
II. Организующие концепции
А. Действующие лица организаций. Действующее лицо – не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.
Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти – это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.
В. Узковедомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Наделение каждой организации главной ответственностью за решение какого-то узкого круга проблем способствует узковедомственному подходу. Подобным тенденциям способствует и ряд дополнительных факторов: 1) доступность для организации лишь определенной информации; 2) порядок приема работников в организацию; 3) длительность их пребывания в должности; 4) давление, оказываемое небольшими группами внутри организации; 5) порядок поощрения членов, организации. Узковедомственный подход стимулируют также клиенты (например, группы, представляющие различные интересы), союзники в государственном аппарате (например, комиссия Конгресса) и аналогичные зарубежные организации (например, Министерство обороны Великобритании для Министерства обороны США и его Управления международной безопасности или Министерство иностранных дел Великобритании для Госдепартамента США и его управления, занимающегося Западной Европой). В итоге в организациях вырабатывается относительно устойчивая склонность к установлению определенной очередности в решении практических задач, к определенному восприятию и подходу к проблемам.
Г. Действие как продукт организации. Важнейшая черта деятельности организаций – ее запрограммированный характер, обусловленность поведения в каждом конкретном случае ранее сложившейся рутиной. Деятельность каждой организации по выработке продукции характеризуется следующим.
1. Цели-рамки, определяющие приемлемые действия. Практические цели организации раскрываются в ее официальных правомочиях. Эти цели проявляются скорее в виде комплекса ограничений, определяющих приемлемые действия. Главное из этих ограничений – «здоровье» организации, обычно определяемое количеством опускаемых ей штатных единиц и долларов. Система ограничений порождается совокупностью таких факторов, как ожидания и требования других государственных организаций, законный статус, требования граждан и групп, представляющих разные интересы, торг внутри организации. Эти ограничения приводят к квазирешению конфликта: они относительно устойчивы, так что какое-то решение появляется, но это лишь квазирешение, поскольку между альтернативными целями всегда кроется противоречие. Обычно ограничения формулируются как предписание избегать приблизительно определенных нежелательных ситуаций и катастроф.
2. Последовательность рассмотрения задач. Противоречие между ограничениями в практической деятельности разрешается путем последовательного рассмотрения задач. Когда возникает какая-то проблема, ею занимаются подразделения организации, наиболее связанные с ней, учитывая при этом ограничения, которые они считают наиболее важными. Когда возникает следующая проблема, ею занимаются другие подразделения, сосредоточивая внимание на другом комплексе ограничений.
3. Стандартные методы деятельности. Свои «высшие» функции, такие, как решение круга важных проблем, контроль за информацией, подготовка должных ответных мер на случай каких-то вероятных событий, организации выполняют, решая задачи «низшего» порядка, например, готовя бюджет, составляя доклады, создавая «технику». Надежное решение этих задач требует стандартных методов деятельности. Но «стандартные» методы не меняются быстро или легко. Без этих стандартных методов было бы невозможно решать некоторые совместные задачи. Однако из-за стандартных методов поведение организаций кажется чрезмерно формализованным, медлительным и не соответствующим требованиям.
4. Программы и репертуар. Организации должны быть способны к действиям, в ходе которых тщательно координируется поведение большого числа людей. Чтобы действовать уверенно, надо располагать комплексом отрепетированных стандартных методов совершения конкретных действий, например ведения боя с вражескими подразделениями или составления ответа на телеграмму из посольства. Каждый такой комплекс образует «программу» (выражаясь языком как драматургии, так и кибернетики), которой организация может воспользоваться в определенной ситуации. Перечень программ, относящихся к одному типу деятельности, например ведению боя, составляют репертуар организации. В одном репертуаре всегда весьма ограниченное количество программ. Должным образом приведенные в действие организации реализуют программы, которые не могут быть существенно изменены в конкретной ситуации. Чем сложнее действия и чем больше лиц в них участвует, тем важнее программы и репертуар как определители поведения организации.
5. Уход от неопределенности. Организации не пытаются оценивать степень
