Эдмондс представил подкомитету множество доказательств существования немецкой шпионской сети в Британии, по большей части неправильно истолкованных или сфабрикованных. Однако на третьем заседании подкомитета Холдейн резюмировал, что улик вполне достаточно для подачи доклада. Остальные члены комитета согласились:
«Представленные доказательства не оставляют у комитета ни малейших сомнений, что в стране действует обширная немецкая агентурная сеть, а у нас нет организации, способной контролировать эту агентуру, а также определить ее масштабы и цели».
Комитет также пришел к выводу, что агентурная сеть Британии за рубежом явно не отвечает предъявляемым требованиям. В 1908 году, во время заседания подкомитета по агрессии начальник оперативного управления генерал-майор Джон Юарт признался, что «существующий механизм получения сведений из Германии и с материка вообще в военное либо мирное время» крайне несовершенен. Подготовленные Генштабом планы вероятного немецкого вторжения строились на «гипотетических допущениях». Отдел военно-морской разведки (Naval Intelligence Division, NID) согласился с ним. Когда же начальником военно-морской разведки в октябре 1907 года стал контр-адмирал Эсмонд Слейд, он обнаружил, что военно-морские «секретные службы… совершенно не организованы».
Сухопутная и морская разведка предприняли попытки завербовать агентов, но не слишком в этом преуспели. В начале 1907 года в Европе не работал ни один британский агент. До конца года Эдмондс получил одобрение начальника оперативного отдела на организацию агентурной сети в Германии. Первые попытки выглядели крайне по-дилетантски. Эдмондс просил друзей, посещающих Германию, выяснять в местной полиции имена проживающих там британских граждан. Первого агента обеспечила пивоваренная компания «Кураж и компания», заставившая своего гамбургского представителя собирать «информацию по флотским и армейским вопросам касательно устройства портов, числа кораблей, расположения железнодорожных путей, перемещения войск и т. д.». За следующие два года этот шпион поневоле ни разу не получил специального задания. Съездив в Германию в 1908 и 1909 годах, он просто взял с потолка сведения, которые, по его мнению, должны были доставить военному министерству удовольствие.
Морская разведка Слейда тоже сложа руки не сидела, вербуя агентов. В марте 1908 года Слейд отправил офицера NID в Германию, чтобы наладить контакт с потенциальным шпионом. Годом позже он доложил, что «в нашей службе занято три или четыре агента, по большей части работающих одновременно и на Министерство обороны, и на Адмиралтейство».
Комитет по иностранному шпионажу счел агентурные сети военного министерства и Адмиралтейства не отвечающими стоящим перед ними задачам. Адмиралтейство подозревало, что немцы втайне ускоряют свою кораблестроительную программу — накапливают орудия, орудийные башни и броню загодя, задолго до начала строительства самих судов. Поскольку выпуск самих орудий, их подвески и брони требует куда больше времени, чем постройка корпусов, подобные накопления могли сократить трехлетний срок, необходимый для строительства, до двух с половиной, а то и двух лет. Вдобавок подозревали, что постройку начнут до срока, установленного актом «О Военно-морском флоте», даже до того, как рейхстаг утвердит бюджет этих работ. Последствия подобных ухищрений могли сыграть решающую роль — при начальном соотношении 16:13 по военным кораблям в пользу Британии в 1912 году Британия встала перед угрозой, что пропорция изменится до 17:16–21:16 в пользу Германии.
Именно в этой обстановке комитет CID по шпионажу рекомендовал образовать канцелярию секретных служб, призванную служить трем целям: встать барьером между вооруженными силами и иностранными шпионами; служить посредником между управлениями вооруженных сил и британскими агентами за рубежом; и заняться контрразведкой.
Канцелярия секретных служб (Secret Service Bureau) начала работу 1 октября 1909 года под номинальным надзором военного министерства. Канцелярия, первоначально состоявшая из двух отделов — сухопутного и военно-морского, через месяц претерпела реорганизацию, сухопутный и военно-морской отделы соответственно сменились внутренним и внешним — вероятно, потому, что сухопутный отдел занимался в основном контрразведкой, а зарубежные британские агенты работали в основном в портах и на верфях, посылая донесения военно-морскому отделу. В 1910 году оба отдела разделились, внутренний отдел перешел под начало Министерства внутренних дел, а внешний — под юрисдикцию Адмиралтейства, своего основного заказчика.
Главой внешнего отдела секретных служб был назначен невысокий коренастый морской офицер, капитан третьего ранга (впоследствии капитан первого ранга) Мансфилд Джордж Смит-Камминг. Родившийся 1 апреля 1859 года, Камминг служил в патрульной службе в Ост-Индии, принимал участие в рейдах против малайских пиратов и был удостоен награды за доблесть во время Египетской кампании 1882 года. Личное дело характеризует его так: «умный офицер, питающий большое пристрастие к электричеству», обладающий «познаниями в фотографии», «владеющий французским» и «хорошо рисующий».
Однако вдобавок к пошатнувшемуся здоровью Камминга донимали все более жестокие приступы морской болезни — недуга, весьма неуместного для моряка. В 1885 году его внесли в пенсионный список как «непригодного службе».
Камминг устроил и внешний отдел канцелярии секретных служб, и собственную лондонскую квартиру на верхнем этаже по адресу Уайтхолл-Корт, 2, в «настоящем лабиринте из коридоров, лестниц и комнат диковинной формы», и добраться туда можно было только персональным лифтом. В кабинете Камминга стоял простенький рабочий стол, большой сейф, на стенах висели карты и таблицы, один-два морских пейзажа, стояла ваза с цветами и разнообразные механические приспособления, в том числе патентованный компас и новомодные электрические часы.
Сам Камминг, известный под прозвищем К-1, по начальной букве имени (как и по сей день называют всякого главу спецслужбы), вполне мог сойти со страниц приключенческого романа. Писал он исключительно зелеными чернилами. Лишившись ноги из-за несчастного случая, он передвигался по коридорам, водрузив свой протез на детский самокат и бодро отталкиваясь здоровой ногой. Посетителям не раз доводилось лицезреть впечатляющее представление: желая подчеркнуть свою точку зрения, Камминг энергично вонзал в свою деревянную ногу нож для бумаг. По собственному признанию, он считал секретную службу «грандиозной забавой».
Уделяя первостепенное внимание военно-морским аспектам, Камминг был весьма ограничен в средствах. Как отмечено в послевоенном докладе, внешний отдел был не в состоянии нанимать штатных агентов и вынужден был прибегать к услугам «случайных агентов», не слишком преуспевавших на ниве шпионажа.
Наиболее продуктивной из «агентов на полставки» была небольшая группа кораблестроителей и оружейников, либо наносивших в Германию регулярные визиты, либо проживавших там, частично совмещая деловые поездки с разведывательной деятельностью. По большей части эта деятельность не требовала настоящей секретной работы. Вместо этого внештатные агенты Камминги собирали обширную подборку газет и журналов, выходивших в Киле, Вильгельмсхафене, Данциге (ныне Гданьск) и Берлине. Кроме того, они вели наблюдения за гаванями и берегами Гамбурга и Бремена, где находились крупнейшие судоверфи, а также Киля.
