Казалось бы, сложная система регулирования экономики теперь должна была формироваться и функционировать на принципах координации усилий всех органов по ее милитаризации и одновременно ведомственного размежевания. Однако уже на стадии принятия проектов обнаружились нестыковки и вопиющие противоречия между различными совещаниями и ведомствами. Так, формально председатель Особого совещания по продовольствию получал широкие права как по заготовке продовольствия и фуража для армии, производя закупки «всеми способами и без ограничения в средствах», так и вообще в отношении регулирования торговли и цен. Фактически такие же полномочия получал и председатель Особого совещания по обороне, которому предоставлялось право давать указания командующим военных округов по принятию мер в отношении запрета вывоза из одной местности в другие скота, продовольственных и фуражных запасов и т. п., а также по установлению и изменению в пределах округов цен на покупку продовольственных и фуражных припасов. Таким образом, сохранялась уже показавшая свою непригодность практика заготовок для армии, входившая в противоречия с общими вопросами обеспечения продовольствием не только фронта, но и населения. В дальнейшем, как мы увидим, эта противоречивая система постоянно давала сбои. Законом 10 октября 1916 г. все дело заготовок продовольствия и для армии, и для населения было возложено на министра земледелия как председателя Особого совещания по продовольствию. В связи с этим был расширен состав комитетов и комиссий Совещания, произведена реорганизация его местных органов с целью усиления заготовительной работы земств и других общественных организаций. К концу года положение с продовольствием ухудшилось настолько, что правительство вынуждено было при осуществлении заготовок прибегнуть к принудительной разверстке поставок продовольствия по правительственным нарядам по губерниям, уездам и селениям. Все эти меры оказались неэффективными, приведя к катастрофическим для армии и страны последствиям.
Особое совещание по топливу также получало исключительные права по распределению жидкого и твердого минерального топлива между потребителями, установлению «предельных цен» на все виды топлива, а также возможность вмешиваться в деятельность частных предприятий вплоть до устранения членов правлений и директоров, налагать секвестр, назначать реквизицию топлива и оборудования, односторонне изменять условия заключенных договоров и т. п. Тем не менее, несмотря на данные ему широкие полномочия, оно фактически не вышло в своей деятельности из приемов распределения топлива при помощи и посредством использования предпринимательских организаций (Советы съездов горнопромышленников Урала и Юга России, объединение нефтепромышленников и т. п.) и почти не касалось производственных условий добычи угля и нефти. Все усилия этого Совещания не выходили из круга разрешительных и очередных перевозок топлива при сохранении системы свободных торговых сделок с ним, что открывало широкое поле для спекуляции вагонами, перепродажи угля и нефти и т. п.
И наконец, Особое совещание по перевозкам ограничивало свою деятельность, как и другие Совещания, текущими мероприятиями по регулированию и установлению очередности перевозок, лишь отчасти выполняя функции по усилению пропускной способности железных дорог, снабжению их подвижным составом. Оно пыталось также регулировать использование речного флота, но фактически не имело никаких общих планов коренного улучшения работы транспорта, постоянно сталкиваясь в своей деятельности с мероприятиями других учреждений.
Результаты этих нововведений, как мы увидим, в полной мере обнаружились позднее. А пока по поводу отъезда царя в Ставку в связи с принятием им на себя должности верховного главнокомандующего и открытием новых регулирующих органов готовилось торжественное заседание. Состоялось оно 22 августа 1915 г. в Белом зале Зимнего дворца. Приглашено было более 100 участников — министров, членов Особых совещаний, представителей обеих палат и общественных организаций. Император выступил с краткой речью, подготовленной для него Поливановым. По замыслу Николая II, как свидетельствовал позднее военный министр, это заседание должно было показать стране, что император, принимая на себя звание верховного главнокомандующего, будет руководить и армией, и тылом, осуществляя нарушенную связь между ними. Этот акт должен был подчеркнуть значение монархического института в жизни страны и в деятельности новых военно-регулирующих органов. Сам Поливанов в своем выступлении отметил их первостепенную задачу, которая заключалась в том, чтобы путем сотрудничества власти и общественности «довести до крайнего напряжения производительные силы страны» для снабжения армии всем необходимым. Родзянко предложил императору призвать к работе по укреплению армии «весь верный вам русский народ». Таким образом, создание системы Особых совещаний, появившихся в обстановке нарастания военно-экономического и политического кризиса, помимо основной задачи — переломить тяжелую ситуацию со снабжением армии, имело целью (для правящего режима), всемерное использование экономического потенциала страны и достижения хотя бы временного компромисса с «общественностью», но под жестким контролем властных структур; для предпринимательских и оппозиционных кругов — использование военной конъюнктуры в целях усиления своего экономического и политического влияния в государственных органах. В частности, противоборство этих тенденций и интересов вскоре обнаружилось в постепенном нарастании оппозиционных настроений в обеих законодательных палатах и общественных организациях, что привело к очередному роспуску 3 сентября 1915 г. Государственной думы и постепенному ограничению деятельности общественных организаций, в том числе и уже привлеченных к работе на оборону.
3. Особое совещание по обороне государства: состав, организационная структура, основные направления деятельности
В своем обновленном составе Особое совещание по обороне формально представляло собой коллегиальный, напоминавший, по крайней мере внешне, «коалиционный» орган, с расширенным представительством от обеих законодательных палат, деловых кругов и общественных организаций — ЦВПК, Всероссийских Земского и Городского союзов. Среди представителей Госсовета и Думы, насчитывавших вместе с запасными членами 26 человек, подавляющее большинство составляли члены действующих при палатах комиссий по военным и морским делам[66]. Среди них не было настоящих военных специалистов, что постоянно служило предметом язвительной критики их компетенции «военспецами». Но тем не менее все они имели опыт государственной службы, участвовали в обсуждении и принятии военных бюджетов и так или иначе были в курсе оборонных проблем. При этом, как ни странно, Госсовет представляли в основном члены по выборам — от земств, от дворянских обществ, от промышленности и торговли. «Назначенцев» среди них (назначенных к присутствию императором) насчитывалось менее половины — всего 5 человек (Куломзин, Тимашев, Стишинский, Трепов, граф Толь — известные бюрократические «зубры»). По политической ориентации преобладали представители правых и правого центра — 8–9 человек. Среди думцев представительство фракций было более равномерным — 4 земца-октябриста, 3 кадета, прогрессист, по два националиста, центриста и правых, что, видимо, отражало фракционный состав думской комиссии по военным и морским делам. Представительский корпус палат пополнялся и за счет мест, выделенных общественным организациям, среди представителей которых также были члены Госсовета и Думы. Несмотря на различную фракционную принадлежность, более половины думцев и даже часть членов Госсовета входили в оппозиционный «Прогрессивный блок», главными требованиями которого были создание правительства, облеченного «доверием» народа, и сотрудничество власти с общественностью. Та же ситуация складывалась и в группе «общественников». Среди постоянных членов Совещания она была представлена: от ЦВПК Гучковым, ставшим к тому времени и членом Госсовета, депутатом Государственной думы Коноваловым; от ВЗС попеременно присутствовали на заседаниях кн. Г.Е. Львов, член Госсовета барон В.В. Меллер-Закомельский, депутат Думы В.А. Маклаков; от ВГС — «думцы» М.В. Челноков и Н.В. Некрасов. Все они были видными общественно-политическими деятелями с далеко не всегда лояльными к правительству взглядами. Это обстоятельство со временем не могло не отразиться на взаимоотношениях властных структур и органа, претендовавшего на особую роль в системе военно-государственного регулирования, а также на углублении розни между его членами, что, с одной стороны, еще более способствовало укреплению принципа единоначалия военного министра в Совещании, а с другой — вносило элементы бесплодных дискуссий в работу последнего.
