Книга Самодержавие и конституция - Кирилл Соловьев

В итоге правительственные законопроекты подвергались существенной правке. В мае 1909 года А. И. Шингарев рассказывал однопартийцам: «Я принимал участие в подкомиссии по волостному управлению и могу засвидетельствовать, что правительственный проект подвергся здесь таким изменениям и улучшениям (мы старались переработать волость по типу земства), что возникло даже опасение, не возьмет ли правительство свой законопроект обратно. Правда, октябристы начали с утверждения цензового начала, против которого мы резко протестовали; но потом стал выдвигаться в качестве ценза принцип известной налоговой нормы, а налоговый ценз, как известно, представляет значительное улучшение по сравнению с имущественным». Помимо этого, был заметно снижен имущественный ценз, расширены полномочия волостного правления, предоставлено право голоса женщинам. Даже стилистически документ сильно изменился. В феврале 1911 года Шингарев так характеризовал новую редакцию: «Когда вы подойдете к лежащим перед нами параллельным законопроектам комиссии и правительства, то вы увидите здесь зрелище весьма интересное. Эти проекты отражают на себе необычайно характерные особенности и той, и другой группы, и чиновничества, бюрократии, и земских людей, они чрезвычайно ярко, выпукло рисуют определенные тенденции долголетней привычки и навыков, которые свойственны тем и другим. Правительственный проект говорит о волостном управлении, проект комиссии говорит о волостном земском управлении; правительственный проект берет старую терминологию и говорит о волостном старшине, а проект комиссии – о председателе волостной земской управы; правительственный проект говорит о волостном писаре, рисуя перед вами этим термином знакомую фигуру подневольных людей, попавших под начальственную указку, а проект комиссии говорит вам терминами земских учреждений».

Такая судьба ждала любой значимый законопроект, внесенный в Думу. Депутаты серьезно изменили законопроект судебной реформы. По словам Шубинского, «работа шла огневая, и мало-помалу правительство пошло на крупнейшие уступки. Раньше была мысль создать из реформы местного суда только пристройку к окружным судам со всею неизбежной зависимостью от этого типа судов. А комиссия настояла на том, чтобы дать народу свой мировой суд, основанный на народной совести… С большой энергией отстояли и выборное начало. И была сделана только одна уступка правительству – председатель съезда назначается, а не избирается». Причем в данном случае правительственный законопроект вызывал резкое неприятие в Министерстве юстиции, которое само внесло его во Вторую Думу. В итоге депутаты защищали законопроект от его же составителей.

Когда готовился окончательный вариант законопроекта, депутаты обращались в канцелярию Думы. Там опытные бюрократы редактировали текст, которой готовился для обсуждения в общем собрании. За ними следил докладчик по законопроекту. И все же правка могла быть существенной. Так случилось в феврале 1911 года. Тогда при редактировании законопроекта об учительских семинариях слова «русского происхождения» были заменены словосочетанием «русского подданства». Это меняло смысл готовившейся инициативы, что возмутило некоторых членов комиссии по народному образованию.

Современные исследователи порой сводят законодательную деятельность депутатов к подготовке и внесению соответствующих проектов в представительное учреждение. Это не вполне верно. В любом случае большинство законодательных инициатив готовится бюрократией, которая только и обладает необходимыми навыками и сведениями. У депутатов остается важная (и часто недооцениваемая) задача – отредактировать проект. Не обязательно при этом, что он станет лучше (хотя изменится, и иногда существенно). Может быть, в результате такой правки он утратит концептуальную целостность. Тем не менее проект в законодательном собрании пройдет общественную экспертизу, будет принят с учетом интересов, представленных в парламенте. Это оправдает закон в глазах многих, а главное – придаст легитимность самой процедуре принятия решений.