часть собираемых фондами средств оставалась в регионах. Чиновники центральных фондов неофициально вели переговоры с региональными политическими элитами о разделе налогов, что подрывало единообразие системы социального страхования [Romanova 1999]. В результате возникали значительные различия в объемах выплат по регионам и концентрация задолженности в более бедных регионах и сельской местности. Особенно пагубно это сказалось на деятельности Фонда занятости, который остался весьма ограничен в своих возможностях по переводу средств из регионов с низким уровнем безработицы в регионы с высоким уровнем безработицы, что способствовало нерациональному распределению средств и неполучению пособий значительной частью реальных безработных [Проект 2000, гл. 4: 76–77]. С общегосударственной точки зрения в регионах, наиболее пострадавших от реформы, российское правительство не создавало эффективного страхования на случай безработицы и не вело активной политики на рынке труда в самые трудные переходные годы, когда ощущалась острая потребность в общенациональной политике и федеральной поддержке. Согласно сравнительной литературе, федерализм сегментирует государства всеобщего благосостояния и мешает им быть эффективными. Справедливость этого утверждения особенно хорошо видна на примере слабого государства в Российской Федерации с асимметричными отношениями между центром и регионами. Последствия федерализма зашли здесь еще дальше, раздробив контроль над формально централизованными программами социального обеспечения.
Заключение
В первые годы российского переходного периода баланс влияния между про– и антиреструктуризационными интересами откровенно склонялся в сторону первых. В России существовала исполнительная власть с сильным избирательным мандатом и широкими полномочиями, что привело к глубокому экономическому кризису и было связано с недостаточным количеством механизмов подотчетности перед обществом или другими политическими институтами. Проводящие либерализацию профессиональные элиты были назначены ответственными за социальные министерства и организованы в социальные комитеты законодательного органа, что дало им доступ к политическим полномочиям. Глобальные социально-политические структуры и МФИ помогали направлять реформы, обеспечивая интеллектуальное и программное руководство для восприимчивых элит, сталкивавшихся с очень небольшим числом организованных внутренних конституентов.
Среди тех, кто получал выгоду от старых льгот и структур обеспечения всеобщего благосостояния, в России в условиях новой и неконсолидированной демократии общественные конституенты оставались в значительной степени неактивными или неэффективными в блокировании изменений. Представительные институты оставались слабыми и в целом оторванными от общества. Законодательные органы сопротивлялись более широкой программе экономических реформ, но не пытались блокировать реформы унаследованных структур обеспечения всеобщего благосостояния или его финансовых механизмов. Государственнические элиты социального сектора были дезорганизованы, а в некоторых случаях их объединения во время переходного периода в буквальном смысле расформировывались. Бюрократические заинтересованные структуры, особенно в центральных министерствах, видели, что их влияние ослаблено децентрализацией. Результатом стала быстрая, необсуждаемая либерализация государства всеобщего благосостояния. (Основные изменения, внесенные во всех сферах деятельности государства всеобщего благосостояния, показаны в первой колонке таблицы 3.5.)
Либеральные реформаторы использовали свои полномочия для реорганизации государства всеобщего благосостояния, децентрализации управления им и диверсификации источников финансирования. Руководство также обещало новую систему социальной защиты для тех, кто в переходной экономике был вытеснен с рынков труда и оказался за чертой бедности, но, как признал сам Гайдар, такие системы защиты в основном не были реализованы[109]. Сокращение расходов на всеобщее благосостояние во время экономического кризиса в России было неизбежно, однако большинство свидетельств указывает на то, что либеральные реформы социального сектора усугубили последствия сокращения расходов на обеспечение благосостояния. Реформы оставили за центром лишь ограниченный контроль или ответственность за то, как распределялись расходы на всеобщее благосостояние переходного периода. Децентрализация означала, что сокращение расходов на здравоохранение, образование и социальную помощь распределялось очень неравномерно, по мере того как российская экономика приспосабливалась и интегрировалась в мировую. Быстрая, почти одновременная децентрализация по всем областям социального сектора взвалила административные и финансовые обязанности на наиболее слабых акторов, в основном на муниципальные органы власти. Реформы, направленные на дебюрократизацию системы, привели к росту числа институтов и возникновению конфликтов по поводу сокращающихся ресурсов. Перевод программ социального страхования на базу налогов на заработную плату, собираемых на региональном уровне, ослаблял возможности федерального правительства по решению проблем безработицы или контролю над распределением пенсий. Российские реформаторы столкнулись с сильным давлением, вызванным как финансовым спадом, так и действием центробежных сил, влияющих на целостность федерации. Как бы то ни было, уменьшение числа радикальных институциональных изменений и сохранение некоторых приоритетных социальных задач в федеральном центре, вероятно, могли бы смягчить социальные последствия переходного периода.
Реформы обеспечения всеобщего благосостояния начала 1990-х годов опирались на небольшие группы элит и исполнительную власть и зачастую приводили к некачественной и неэффективной политике. Практически не было ни участия, ни достижения консенсуса среди затронутых реформами конституентов в обществе или внутри государства. Изменения все же привели как к активному, так и к пассивному сопротивлению, что было очевидно на примере местных администраций при проведении реформ в области здравоохранения. Сопротивление переросло в политическую и бюрократическую обратную реакцию к середине 1990-х годов, когда выборы привели в законодательные органы левые и выступающие за обеспечение всеобщего благосостояния политические партии, а министерства социального сектора были перегруппированы под новым руководством. Эта обратная реакция свела на нет многие институциональные изменения, осуществленные в 1991–1992 годах, хотя фундаментальные черты старой системы были ликвидированы.
3. Оспариваемая либерализация
Российская политика поляризации и информатизации
В декабре 1993 года граждане России избрали новый законодательный орган и незначительным большинством голосов утвердили новую конституцию. Конституция России 1993 года устанавливала привилегии исполнительной власти, предоставляя ей широкие полномочия по назначениям, право декретов и вето. Но новый законодательный орган, особенно его нижняя палата – Дума, все же обеспечивал некоторое представительство общественных интересов, и он накладывал более жесткие политические ограничения в отношении президента, чем его предшественник. Широкий спектр политических партий, в том числе умеренно-реформистские и леворадикальные, готовили программы, выдвигали своих кандидатов и добивались поддержки электората. Эти первые конкурентные выборы в законодательные органы привели к обратной реакции на более широкий переход к рынку и преобразовали политику всеобщего благосостояния. Расклад политических сил, позволивший в начале 1990-х годов провести необсуждаемую либерализацию, уступил место раскладу, в котором реформа государства всеобщего благосостояния оспаривалась: сначала (в Думе 1993 года) умеренной коалицией, стремившейся провести переговоры о переменах, а затем (в Думе 1995 года) радикальной коалицией, в значительной степени препятствовавшей изменениям. В течение этого периода ВВП России продолжал в целом снижаться, хотя и менее резко, чем в начале 1990-х годов, снизившись примерно на 4 % и в 1995, и в 1996 годах, немного увеличившись в 1997 году, а затем снизившись еще на 5 % в результате финансового кризиса 1998 года. Затраты на всеобщее благосостояние оставались довольно стабильными, в то время как реальные расходы
