была значительно ослаблена (см. введение). Описание ряда направлений его социальной политики, представленное в данной главе, показывает, как ограничения в налоговых, институциональных и административных возможностях наносили ущерб или приводили к ослаблению усилий, направленных на финансирование или реформирование системы всеобщего благосостояния. Во-первых, способность государства в области сбора налогов была ограничена, поскольку оно не могло контролировать многие операции в новой приватизирующейся экономике или обеспечивать соблюдение установленных требований в отношении мощных экономических субъектов. Во-вторых, осуществлению политики реформ мешало отсутствие институциональной инфраструктуры, механизмов регулирования и потоков информации, необходимых для того, чтобы либеральные модели социальной политики, такие как медицинское страхование и приватизация жилья, заработали. В-третьих, российская система асимметричного федерализма ослабила центральный административный потенциал, сделав невозможными для центра практическую реализацию политики или контроль над распределением даже в тех частях государства всеобщего благосостояния, которые формально оставались централизованными.
Налогообложение и социальное страхование
Доходная база Российского государства значительно сократилась с падением ВВП в 1990-х годах, но здесь я рассматриваю, прежде всего, саму способность государства облагать налогом оставшиеся ресурсы. Проблемы были как административными, так и политическими. Государство нуждалось в новой системе извлечения доходов, которая могла бы эффективно функционировать в переходной экономике. Поскольку в течение десятилетия эта экономика диверсифицировалась и приватизировалась, налоговые органы часто были не в состоянии разобраться в финансах предприятий или взыскать с них налоги. Все большая часть экономической активности переходила в неформальный сектор. Многие вели свою деятельность, основываясь на бартере и другом неденежном обмене. По данным Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), доля неофициальной экономики России в ВВП выросла с 12 % в 1989 году до более чем 41 % в 1995 году, что является одним из самых высоких показателей среди стран с переходной экономикой [Kornai et al. 2001: 276][106].
В то же самое время наиболее влиятельные экономические деятели, или олигархи, имели возможность договариваться о налоговых льготах, концессиях и других привилегиях со стороны ельцинской исполнительной и законодательной элиты и накапливать налоговые долги или задолженности, тем самым ослабляя способность государства финансировать социальную сферу. Крупнейшие налоговые должники имели доступ к государству через политические связи и фаворитизм, и они не могли быть привлечены к ответственности налоговыми органами. К числу крупнейших должников Пенсионного фонда относились, например, естественные монополии «Газпром» и «Объединенные энергетические системы», нефтяные компании, железные дороги. Когда в середине 1990-х годов Пенсионный фонд попытался взыскать задолженность, он обозначил тридцать компаний (из примерно 120 с задолженностью более 50 млрд рублей), которые должны были предстать перед Временной чрезвычайной правительственной комиссией по налоговой и бюджетной дисциплине. Комиссия пригрозила целым рядом санкций, в том числе продажей части компаний, ограничением их экспорта, а также принуждением к выпуску облигаций. Но все эти угрозы были безуспешны[107]. В сущности, эти экономические акторы обладали достаточной автономией по отношению к государству и могли сопротивляться сбору налогов.
Ведущиеся элитой торги срывали усилия Министерства финансов по повышению сбора налогов. По словам Джеральда Истера, данные Госкомстата за 1996 год демонстрируют, что «сумма доходов, потерянных благодаря налоговым льготам, приближалась к одной трети от общего объема налогов, собираемых в консолидированный бюджет, и к более чем двум третям от общего объема налогов, собираемых в федеральный бюджет». Сборы федеральных налогов резко упали с более чем 16 % ВВП в 1992 году до минимума в 9,6 % в 1998 году, хотя сокращение сборов в консолидированный бюджет было более умеренным [Easter 2006: 26, 36].
Воздействие стратегий уклонения от уплаты налогов и избегания их уплаты на внебюджетные фонды, которые на тот момент финансировали большую часть социального страхования, было весьма негативным. Работодатели примерно 40 % наемных работников, особенно в новых экономических организациях и при трудоустройстве по совместительству, вообще не перечисляли взносы в социальные фонды, а другие накапливали долги [Проект 2000]. Для работодателей стало рутинным делом прибегать к стратегиям минимального или формального соблюдения требований законодательства в сфере налогов и сборов, используя неспособность государства получать информацию. Они часто выплачивали работникам заработную плату неофициально или в натуральной форме, что позволяло минимизировать налоги. С учетом того, каким низким был уровень пенсионных и других социальных выплат, возникающие страты работников со средним и высоким уровнем дохода в значительной степени оставались равнодушными к системе социального страхования и вступали в сговор с работодателями, чтобы скрывать реальную заработную плату и уклоняться от уплаты налогов.
Институциональный потенциал
Усилия реформаторов по либеральной реструктуризации сталкивались также с проблемами ограниченности институционального потенциала. На Западе рынки социального страхования исторически создавались при помощи государства и встраивались в стабильно функционирующие финансовые рынки. Российские реформаторы социальной сферы в основном негативно воспринимали государство, разделяя «глубоко укоренившуюся философскую идею, что все централизованное должно быть ликвидировано»[108]. Российская реформа медицинского страхования, проведенная в отсутствие как страховых компаний, так и множественных провайдеров в большинстве населенных пунктов, практически не смогла сформировать ни рынков, ни конкуренции. Жилищная реформа распределила права собственности, но не создала ни финансовых, ни нормативных условий для покупки, продажи или ипотеки недвижимости. Приватизация здравоохранения и образования в отсутствие структур регулирования способствовала коррупции и ограничениям доступа. Реформаторы, часто полагаясь на президентский или правительственный указ и действуя по настоянию МФИ и других международных организаций, неоднократно импортировали модели, для реализации которых в России отсутствовала инфраструктура и которые терпели неудачу или приводили к непредвиденным и зачастую извращенным последствиям.
Административный потенциал
Третий аспект дееспособности государства связан с центральными административными полномочиями в отношении политики в области всеобщего благосостояния и распределения ресурсов. Слабая центральная власть в Российской Федерации отчасти стала следствием реформы обеспечения всеобщего благосостояния. Децентрализация здравоохранения, образования и социальной помощи ослабила федеральные полномочия и полномочия центральных министерств в этих областях. Другие составные части государства всеобщего благосостояния, включая Фонд социального обеспечения, оставались формально централизованными и федеральными по своему характеру, однако контроль над ними центрального правительства в условиях российской системы асимметричного федерализма был незначительным. Существовали серьезные проблемы следования регионами федеральной политике в социальном секторе, что было обусловлено слабостью центрального контроля над федеральными чиновниками в регионах. Интервью Кэтрин Стоунер-Вейсс с высшими должностными лицами региональных отделений федеральных фондов социального страхования, например, демонстрируют, что эти должностные лица, хотя формально и подчинялись центру, при управлении фондами находились под сильным влиянием региональных властей и регулярно отказывались перечислять деньги центру или следовать его политическим мандатам [Stoner-Weiss 2006].
Децентрализация явилась как результатом политики Российского государства, так и причиной дальнейшего ослабления его дееспособности. Контроль над формально централизованными фондами социального страхования был фрагментирован или разделен между региональными властями. Большая
