«Счет тысячелетия» – это серьезный шаг вперед в сфере администрирования иностранной помощи. Страны-получатели отбираются на основе прозрачных критериев. Финансирование осуществляется через фонды, именно эту модель я и пропагандировал в своей книге. Обратиться за помощью могут как правительственные, так и неправительственные организации. Для проектов обязательно устанавливаются критерии оценки результатов.
Одним из наиболее значимых достоинств нового подхода является более пристальное, чем прежде, внимание к политической ситуации в стране-получателе. Подавляющая часть критериев, используемых для определения возможности предоставления помощи, касается состояния демократии и отсутствия коррупции. Есть, конечно, и такой критерий, как экономическая свобода, который может служить интересам американского бизнеса в большей мере, чем интересам стран-получателей, однако это не самый большой недостаток. Главное достижение – это выделение значимости политических критериев на фоне чисто экономических. Международную помощь в традиционном ее виде предоставляли, совершенно не задумываясь о политической ситуации. Это связано с тем, что такие международные институты, как МВФ и Всемирный банк, являются коллективными органами, которые созданы ассоциациями государств, не допускающих какого-либо вмешательства в свои внутренние дела. В результате международная помощь нередко становилась подпоркой для репрессивных и коррумпированных режимов. Сейчас ситуация меняется, и фонд «Счет тысячелетия» – яркое подтверждение тому.
Основной недостаток «Счета тысячелетия» в том, что этот фонд односторонний. В его уставе есть положения о координации деятельности с USAID – федеральным агентством, отвечающим за администрирование большинства проектов содействия, но отсутствуют положения, предусматривающие международное сотрудничество. Такая односторонность облегчает протаскивание американских геополитических и коммерческих интересов через заднюю дверь и затрудняет использование фонда в качестве инструмента, подталкивающего бедные страны к демократизации и развитию открытого общества. Одна из причин неэффективности традиционной иностранной помощи заключается в том, что она позволяет правительству-получателю стравить одного донора с другим. Я видел, как это происходит в Боснии. Подобное вполне может повториться и в других местах.
Цель фонда «Счет тысячелетия» – поддержать страны, которые уже движутся в правильном направлении, поэтому он не работает с теми, перед кем стоит задача выхода из конфликта или смены режима. Иными словами, фонд имеет дело лишь с небольшой частью стран, нуждающихся в помощи. Хотя на первый взгляды этот факт достоин сожаления, у него есть и положительный аспект. Исследование, выполненное Полом Коллиром и его коллегами, показывает, что эффективность иностранной помощи выше, если ее предоставлять в середине десятилетия, следующего за разрешением конфликта или сменой режима, а не сразу после конфликта и не в то время, когда он в разгаре. На практике же помощь обычно поспешно предоставляется в течение первых двух лет мира, а затем прекращается.
Очень важно показать, что иностранная помощь способна дать положительные результаты, как раз на это и ориентирован «Счет тысячелетия». Предоставление помощи гражданскому обществу, в котором правительство настроено враждебно или вмешивается в конфликтные ситуации, – значительно более рискованное предприятие, требующее тесного международного сотрудничества. Успех «Счета тысячелетия» должен улучшить образ иностранной помощи и открыть путь для увеличения финансирования. Это даст возможность приступить к более рискованным экспериментам. Я настроен очень критически в отношении администрации Буша в целом, но целиком поддерживаю идею фонда «Счет тысячелетия». Мне очень не хотелось бы, чтобы что-то ослабило его позицию или заставило отступить от целей. К сожалению, его уже обманули с финансированием.
Фонд «Счет тысячелетия» не имеет дела со сложными ситуациями: репрессивными и коррумпированными правительствами, гражданскими конфликтами, недееспособными государствами. Иначе говоря, с теми ситуациями, где принцип суверенитета народа может оказаться крайне полезным.
Иностранная помощь не должна идти исключительно через национальные правительства. Есть веские доводы в пользу работы как с местными правительствами, так и с НПО. Демократические правительства не должны возражать против распределения помощи через НПО; наоборот, они должны приветствовать такую возможность. Как раз те правительства, которым нельзя доверять, и возражают против использования неправительственных каналов. Как поступать в случае подобных возражений? Я твердо убежден, чем враждебнее правительство, тем важнее поддержка гражданского общества. Возражения со стороны правительства прямо указывают на то, что оно нарушает суверенитет народа, а следовательно, и подходить к нему нужно как к нарушителю.
Это руководящий принцип работы сети моих фондов. В каждой стране мы создаем местный совет из граждан, преданных идее открытого общества, и направляем помощь через них. Совет несет ответственность за свои решения. Там, где возможно, он сотрудничает с правительством, там, где нет, – сосредотачивается на поддержке гражданского общества и сопротивляется попыткам вмешательства со стороны правительства. Работа вместе с правительством, возможно, более продуктивна, однако работа в странах с враждебным правительством значительно важнее. В таких странах поддержка гражданского общества не дает угаснуть пламени свободы. Сопротивляясь вмешательству правительства, фонд показывает населению, что правительство злоупотребляет своей властью. В Словакии во времена Мечьяра, в Хорватии во времена Туджмана и в Югославии во времена Милошевича фонды активно участвовали в мобилизации гражданского общества и способствовали приближению демократической смены режима.
До настоящего времени фонды успешно противостояли репрессиям, поскольку правительства не хотят предстать в образе преследователей тех, кто служит интересам народа. Именно это произошло в Югославии незадолго до конца эры Милошевича: фонд был юридически ликвидирован, однако решение так и не было реализовано, и его деятельность не прекращалась ни на минуту. Одна лишь Белоруссия изгнала фонд, но он все равно он продолжал действовать из-за рубежа и во многом еще более эффективно, чем прежде, поскольку за субсидиями стали обращаться только те, кого действительно волновала идея открытого общества.
Официальная помощь от правительств и международных организаций должна предоставляться по одному и тому же принципу: чем менее демократична страна-получатель, тем значительнее доля средств, проходящих через неправительственные структуры гражданского общества. У правительств и международных организаций намного больше, чем у частного фонда, возможностей противостоять вмешательству государства в помощь, направляемую через НПО. Даже самые репрессивные режимы хотят убедить окружающих в том, что в глубине души они на стороне народа. Это делает их небезразличными к выражению дипломатического неодобрения. Хотя внешнее давление временами приводит к обратным результатам (земельный вопрос в Зимбабве оказался чувствительной точкой для африканской общественности, и Роберт Мугабе, позиционировав себя как борца против колониального угнетения, выдержал почти единодушное неодобрение со стороны развитых стран), в большинстве случаев все же удается добиться желаемого. Так, когда в Египте посадили выдающегося защитника демократических реформ Сайда Ибрагима за то, что тот принял финансовую помощь из-за рубежа, США заморозили все планы экономической поддержки страны и добились его освобождения. Давление принесло результат. В вердикте с далеко идущими последствиями Египетский кассационный суд не только отвел выдвинутые обвинения, но и подтвердил свободу слова и право на получение средств из-за рубежа. Это решение открыло канал для поддержки египетских НПО, стремящихся к построению более открытого общества.
