реакционной тенденции к всеобщей централизации, возникшей в результате революционного движения в России, — эта тенденция пока не сошла на нет — вес уездных предводителей дворянства несколько ослаб из-за усиления влияния полиции, которая извлекает выгоду — и побуждает центральную администрацию извлекать выгоду — из страха перед революцией.
Кроме Дворянского собрания, противовесом действиям губернатора служит пост прокурора окружного суда. Помимо функций государственного обвинителя и общего контроля за деятельностью судебных учреждений, прокурор наблюдает за исполнением законов. Если действия губернатора противоречат закону, прокурор вправе обратиться в Сенат, который, как мы уже видели, выполняет особую функцию по рассмотрению таких жалоб.
Наряду с дворянскими собраниями в России существуют и собрания представителей других классов.
В плане местного самоуправления Европейская Россия разделена на сельские общества, а группы таких обществ образуют административную единицу под названием волость. Волости имеют разные размеры и порой включают до тридцати деревень. Сельские общества и волости — самоуправляемые единицы. Деревней управляет сельский сход — собрание жителей, — ведающий имуществом села и разделом общинной земли, выполняющий дисциплинарные функции и принимающий решения о передаче земли в аренду посторонним. Однако в том, что касается сельских и волостных дел, крестьянство как класс находится в изоляции. Сельское и волостное общество может взимать налоги только с собственных членов.
В волости также имеется сход. Каждое сельское общество посылает на волостной сход по одному человеку от каждых десяти дворов, и они избирают председателя (волостного старшину) и пятерых судей из числа крестьян для волостного суда.
В определенной степени государственное управление на местах возложено на выборные уездные и губернские собрания, называемые земствами.
Земства были созданы в 1864 году. Само слово «земство» означает территориальное собрание: это учреждение примерно соответствует нашему совету графства. Существуют два вида земских собраний — меньшее избирается для управления делами одного уезда, а большее выбирается земствами всех уездов и представляет собой «совет графства» для целой губернии, ведающий вопросами, общими для всех ее уездов.
Оба собрания созываются раз в год и заседают в течение примерно двух недель.
Уездное земское собрание избирается непрямым путем и в среднем состоит из сорока членов — гласных. Выборы в уездное земство организованы по классовому принципу, или, точнее, в соответствии с гражданским статусом. Каждый класс избирает определенное количество представителей — крестьяне столько-то, дворяне столько-то, горожане столько-то. Число представителей каждого класса устанавливается законом таким образом, чтобы обеспечить преобладание в собрании представителей дворянства. Поэтому половину (или больше) гласных составляют дворяне, а остальные — крестьяне и три-четыре представителя городского купечества. Все гласные избираются на срок в три года{10}.
Губернское земское собрание состоит в основном из дворян, оно избирается из членов уездных собраний{11}.
Уездные и губернские земские собрания избирают из своей среды постоянные комитеты (земские управы) в составе четырех-пяти чиновников на жаловании, назначаемых сроком на три года. Эти управы выполняют практически всю текущую работу в уездах и губерниях.
Губернатор уполномочен утверждать или не утверждать избрание председателей и гласных земских собраний, возбуждать против них судебные разбирательства и ветировать постановления этих органов. Собрания же имеют право апеллировать к Сенату.
Характер самоуправления в городах и система контроля над ними практически таковы же, как у земских учреждений. (Имущественный ценз для выборщиков весьма высок.)
Значение земских учреждений заключается в том, что они обеспечивают практические нужды общества. В их ведении — пути сообщения, дороги, земская почта, все медицинские и богоугодные заведения, общества взаимного страхования, борьба с болезнями скота, пожарные бригады, начальные школы, развитие сельского хозяйства и торговли.
В практическом плане слабая сторона земства заключается в том, что в этой системе нет выборных органов низшего звена, на уровне прихода, или управ на уровне ниже уезда, которые выполняли бы решения собраний.
Средства для деятельности земств поступают из налога на землю, который уездные и губернские земства взимают с собственников, будь то крестьяне, дворяне или Корона.
Главной отличительной чертой губернских земств (после их переустройства в 1890 году — до этого они были прогрессивнее) является их крайняя реакционность. Но, как я уже отмечал, в состав земских учреждений входят в основном дворяне — то есть представители культурных классов, — в результате чего, несмотря на реакционные взгляды и настроения гласных, деятельность собраний, состоящих из таких консерваторов — за исключением периодов крайней реакции, как, например, в те годы, что последовали за революционным движением, носит прогрессивный характер.
Оглядываясь на ту работу, что земство провело за последние пятьдесят лет, четко понимаешь, что его деятельность однозначно прогрессивна, и практические дела земских учреждений своим либерализмом пересиливают реакционные взгляды и точки зрения дворянского класса, который составляет их самый важный элемент. Этим объясняется недоверие, с которым центральный административный аппарат относится к земству — даже к его реакционным членам. Представители центральной администрации, пользуясь своим правом утверждать или отклонять результаты выборов и постановления земских учреждений, постоянно ставят последним палки в колеса и пытаются усилить контроль над ними.
Впрочем, ни в коем случае не стоит думать, что в земском вопросе разные министерства в Петербурге обязательно стоят заодно. Напротив, их позиции могут различаться и зачастую различаются. К примеру, Министерство земледелия — ведомство по-настоящему прогрессивное (и было таковым во все время своего существования); и поскольку ему нужны практические результаты, оно сотрудничает с земством — как и Министерство финансов в своей сфере компетенции. Это гарантирует определенный противовес влиянию Министерства внутренних дел, которое, в духе своей традиционной ведомственной политики, рассматривает земство как врага.
Если мы сейчас посмотрим на результаты работы земства в различных отраслях, входящих в его ведение, мы заметим значительные улучшения в сфере медицинских учреждений и всего, что касается народного здравоохранения, гигантские улучшения в сфере начального образования — в последнее время оно развивается так бурно, что появились требования о дополнительных расходах на нужды просвещения. Кроме того, за последние годы огромный шаг вперед сделало сельское хозяйство — и в этом оно получает существенную помощь от государства.
Если оценивать земство и его работу в целом, как фактор российской жизни и государственного управления, становится ясно, что оно — единственная реальная и энергичная политическая сила, даже несмотря на реакционные взгляды большинства его участников и важный врожденный изъян в его устройстве, о котором я уже упоминал: отсутствие связи между земством и людьми, которых оно представляет.
