Главы книги различаются по глубине проработки вопросов, связанных с маршрутными картами и сигнальными индикаторами, отчасти потому, что некоторые области (такие как государственные закупки) лучше сочетаются с нашим подходом, а отчасти потому, что в некоторых областях (таких как здравоохранение и фармацевтическая промышленность) работа началась раньше. Вместе с тем они ясно показывают, что это направление исследований, хотя и находится на начальной стадии, оправдывает возлагаемые на него надежды как на связующее звено между теорией, эмпирическими данными и практикой.
Выявление уязвимых мест
Книга подходит к проблемам с точки зрения менеджера проекта, которому нужно включить в свою программу практические антикоррупционные меры{21}. Чтобы сделать это, ему необходимо хорошее понимание риска коррупции, которая может возникнуть в различных пунктах программы. Иными словами, нужна детальная маршрутная карта с индикаторами, сигнализирующими о возможных проблемах. Проиллюстрируем это на двух примерах: государственных закупках, одной из основных государственных функций с высоким потенциалом коррупции, и поставках основных лекарств в секторе здравоохранения.
Закупки можно представить как поток процессов, начинающийся с планирования, за которым следует определение параметров продукта, реклама и приглашение к участию в конкурсе, подготовка конкурсной документации, предварительная оценка на соответствие техническим условиям, оценка предложений (техническая и финансовая), окончательная оценка и заключение контракта{22}. Поставка основных лекарств аналогичным образом складывается в цепочку создания стоимости, начинающуюся с производства лекарства, за которым следует ряд ключевых решений: регистрация лекарства, отбор, закупка, дистрибуция и свободная продажа или продажа по рецепту. Каждое звено этой цепочки или потока процессов потенциально уязвимо для коррупции в той или иной форме. Например, при закупке предварительные технические требования могут быть сформулированы в пользу небольшого числа потенциальных участников конкурса. При дистрибуции лекарств закупленные лекарства хорошего качества могут заменяться на дешевые, не соответствующие стандартам альтернативы, а хорошие лекарства изыматься с правительственных складов и продаваться недобросовестными правительственными чиновниками в частном порядке с целью получения выгоды. При включении антикоррупционных мер в программу менеджеру проекта очень поможет маршрутная карта – поток процессов или цепочка создания стоимости, – снабженная сигнализаторами коррупции.
Подход с применением маршрутной карты имеет ряд преимуществ. Во-первых, он ориентирует должностных лиц на результаты, которые должен дать сектор или основной процесс. Например, обеспечение основными лекарствами неимущей части населения, в том числе в отдаленных сельских районах, является одной из основных конечных целей сектора здравоохранения. Цепочка создания стоимости, о которой пойдет речь в главе 1, должна заставить должностных лиц думать в таком ключе: какие звенья этой цепочки мешают обеспечению основными лекарствами? В области бюджетирования ясный, подробный поток процессов, начинающийся с формирования бюджета, за которым следует утверждение, и заканчивающийся исполнением бюджета, помогает ориентированным на реформы чиновникам сосредоточиться на эффективности передачи средств тем, кому они предназначены.
Во-вторых, маршрутная карта дает более определенную и подробную картину проблемной зоны и потенциально уязвимых мест, специфичных для этой зоны. Она может пролить свет на природу коррупции и показать, как один тип коррупции связан с другим, появляющимся раньше или позже в цепочке создания стоимости. Например, в дорожно-транспортном секторе распределение ресурсов заинтересованными сторонами (обычно влиятельными должностными лицами) во время формирования бюджета может привести к мошенничеству с заявками на стадии закупки (во время исполнения бюджета), что в свою очередь может вызвать «внесение изменений» во время выполнения контракта.
В-третьих, этот подход помогает выявить основные уязвимые места и, таким образом, определить оздоровительные меры, которые могут оказать наибольшее воздействие на коррупцию в проблемной зоне. Например, в лесном хозяйстве сверхвысокая экономическая рента (и крупномасштабная коррупция) появляются на этапе, когда незаконные пиломатериалы «превращаются» в законные, такие как мебель. При любой серьезной попытке заняться борьбой с коррупцией в этом секторе требуется внимание к данному звену цепочки.
И, наконец, в контексте осуществления программ маршрутная карта предлагает удобную платформу для разработки измеримых индикаторов или сигнализаторов коррупции на протяжении всего цикла, позволяя руководителям вовремя принимать меры на тех участках, где индикаторы показывают возможность возникновения коррупции. Например, в сфере закупок систематический отказ участников конкурса от первоначально выраженного намерения на этапах до финансовой оценки предложений может сигнализировать о сговоре между фирмами-участниками. Конечно, это может быть и естественным процессом, но, как мигающие лампочки на приборной панели автомобиля, индикаторы сигнализируют о возможных проблемах и о том, что требуется проверка.
Определение коррупции
Термин «коррупция», используемый в этой книге, означает использование государственной должности в личных целях. Коррупция принимает множество обличий, ее масштаб может быть как гигантским, так и незначительным. Для удобства в книге коррупция делится на три типа: приватизация государства, покровительство и семейственность и административная коррупция, как говорилось ранее{23}. Маршрутная карта предлагает организационную основу для выявления и отслеживания уязвимых мест в соответствии с данной типологией.
Приватизация государства часто ассоциируется с масштабной или политической коррупцией. Хотя эти формы коррупции в значительной мере пересекаются, они не эквивалентны. Покровительство имеет политическую мотивацию, а административная коррупция может быть связана с огромными суммами (например, «комиссионные» от крупных, недобросовестно составленных контрактов). В этой книге крупномасштабной называют коррупцию, связанную с чрезвычайно крупными побочными платежами. Политическая коррупция означает услуги в обмен на финансовую или какую-либо другую поддержку с целью укрепления или сохранения политической власти отдельных лиц или групп (например, незаконные взносы в пользу избирательной кампании).
В зависимости от контекста в некоторых главах могут встречаться варианты трех типов коррупции. Например, «законодательная коррупция», часто встречающаяся в нефтегазовом секторе, лесном хозяйстве, налоговом и таможенном ведомствах и дорожном секторе, является разновидностью приватизации государства, поскольку связана с манипулированием официальными процессами с целью принятия законов (и, таким образом, санкционированных законом правил), приносящих выгоду частным интересам за счет общества. Клептократия и кумовство также являются разновидностями приватизации государства. В этих случаях политические лидеры используют государственные органы с целью личного обогащения и обогащения своих друзей «законными» и незаконными способами.
