составила почти 154 миллиарда долларов (в долларах 2005 года), причем большая ее часть - это прямые гранты, а не займы.2 Как будет показано ниже, фактическая сумма значительно выше, поскольку прямая американская помощь предоставляется на необычайно выгодных условиях и Соединенные Штаты оказывают Израилю другие виды материальной помощи, которые не включены в бюджет внешней помощи.
Поскольку сегодня этот уровень поддержки редко подвергается сомнению, легко забыть, что "особые отношения", которые существуют сейчас, возникли лишь спустя несколько десятилетий после основания Израиля. До Второй мировой войны американские лидеры время от времени оказывали риторическую поддержку сионистской цели создания еврейской родины, но ни один президент не прилагал особых усилий для достижения этой цели. Президент Гарри С. Трумэн сыграл ключевую роль в поддержке создания еврейской родины, когда принял решение поддержать план раздела ООН в 1947 году и признать Израиль сразу после провозглашения им независимости в мае 1948 года. Однако и администрация Трумэна, и администрация Эйзенхауэра также понимали, что слишком тесные объятия с Израилем поставят под угрозу отношения с арабским миром и предоставят Советскому Союзу заманчивые возможности для усиления влияния на Ближнем Востоке. Поэтому в 1950-е годы Соединенные Штаты старались придерживаться среднего курса между Израилем и его арабскими соседями; экономическая помощь Израилю была скромной, а прямой военной помощи Соединенные Штаты почти не оказывали.3 Просьбы Израиля о покупке американского оружия были вежливо отклонены, как и просьбы о предоставлении гарантий безопасности со стороны США.4
В этот период между Вашингтоном и Иерусалимом также возникло несколько острых дипломатических разногласий. Когда в сентябре 1953 года Израиль проигнорировал требования ООН прекратить работы по строительству канала для отвода воды из реки Иордан, государственный секретарь Джон Фостер Даллес незамедлительно объявил, что Соединенные Штаты приостанавливают иностранную помощь. Угроза подействовала: 27 октября Израиль согласился остановить проект, и американская помощь была восстановлена.5 Подобные угрозы прекратить американскую помощь сыграли ключевую роль в том, чтобы убедить Израиль уйти с территории, захваченной им у Египта в ходе Суэцкой войны 1956 года. Премьер-министр Израиля Давид Бен-Гурион рассматривал войну как возможность для территориальной экспансии, и он начал предвоенные переговоры с Великобританией и Францией (главными инициаторами нападения на Египет) с предложения разделить Иорданию между Израилем и Ираком, передать Израилю часть Ливана и контроль над Тиранским проливом.6 Британия и Франция были заняты Египтом и не проявляли интереса к этой грандиозной затее. Однако после завоевания Синайского полуострова Армией обороны Израиля (ЦАХАЛ) Бен-Гурион сделал несколько заявлений (включая речь в Кнессете 7 ноября), из которых следовало, что соглашения о перемирии 1949 года не имеют силы и что Израиль намерен сохранить только что захваченные им земли. Когда Эйзенхауэр пригрозил заблокировать всю государственную и частную помощь Израилю, Бен-Гурион быстро пошел на попятную, согласившись "в принципе" на вывод войск в обмен на адекватные гарантии безопасности Израиля. После этого Израиль стал добиваться поддержки в Соединенных Штатах, что привело к снижению поддержки Эйзенхауэра в Конгрессе и вынудило его выступить по телевидению с речью, оправдывающей его действия. В конце концов, весной 1957 года Израиль вывел войска со всех завоеванных им территорий в обмен на гарантии безопасности границ в Газе и свободы судоходства в Тиранском проливе.7
К концу 1950-х годов американо-израильские отношения потеплели, но именно администрация Кеннеди впервые взяла на себя ощутимые обязательства США по обеспечению военной безопасности Израиля.8 В декабре 1962 года Кеннеди заявил министру иностранных дел Израиля Голде Меир, что Соединенные Штаты "имеют особые отношения с Израилем на Ближнем Востоке, сравнимые только с теми, которые они имеют с Великобританией по широкому кругу мировых дел", добавив: "Я думаю, совершенно ясно, что в случае вторжения Соединенные Штаты придут на поддержку Израиля. У нас есть такой потенциал, и он растет".9 Вскоре после этого Кеннеди санкционировал первую крупную продажу американского оружия - зенитных ракет "Ястреб" - Израилю в 1963 году. Этот шаг отражал ряд стратегических соображений - например, желание уравновесить советские продажи оружия Египту, сдержать ядерные амбиции Израиля и побудить израильских лидеров благосклонно отнестись к мирным инициативам США, - но свою роль в его решении сыграли также искусная израильская дипломатия, влияние нескольких произраильских советников и понятное желание Кеннеди сохранить поддержку еврейских избирателей и доноров.10 Продажа "Ястреба" открыла дверь для нескольких дополнительных сделок с оружием, в первую очередь для продажи более двухсот боевых танков M48A в 1964 году. В попытке замаскировать американское участие и тем самым ограничить последствия в арабском мире, танки были отправлены в Израиль Западной Германией, которая, в свою очередь, получила замену из Соединенных Штатов.11
Однако с точки зрения абсолютного объема американской помощи реальные изменения произошли после Шестидневной войны в июне 1967 года. Если в период с 1949 по 1965 год средний объем помощи составлял примерно 63 миллиона долларов в год (более 95 процентов из которых приходилось на экономическую и продовольственную помощь), то в период с 1966 по 1970 год он вырос до 102 миллионов долларов в год. В 1971 году объем помощи вырос до 634,5 млн долларов (около 85 % составляла военная помощь), а после войны Йом-Киппур в 1973 году увеличился более чем в пять раз. В 1976 году Израиль стал крупнейшим ежегодным получателем американской внешней помощи, и с тех пор он сохраняет эту позицию. В этот период поддержка Израиля перешла от займов к прямым грантам, причем большая часть американской помощи состояла из военной, а не экономической или технической поддержки. По словам Клайда Марка из Исследовательской службы Конгресса США (CRS), официального исследовательского подразделения Конгресса США, "Израиль предпочитал, чтобы помощь предоставлялась в форме займов, а не грантов, чтобы избежать присутствия в Израиле американского военного контингента для контроля над программой грантов". С 1974 года часть или вся военная помощь США Израилю предоставляется в виде займов, возврат которых отменен. Формально помощь называется займами, но на практике военная помощь является грантом".12
В настоящее время Израиль получает в среднем около 3 миллиардов долларов прямой иностранной помощи в год, что составляет примерно одну шестую часть американского бюджета прямой иностранной помощи и равняется примерно 2 процентам ВВП Израиля. В последние годы около 75 % помощи США приходится на военную помощь, а оставшаяся часть распределяется по различным формам экономической помощи.13 В пересчете на душу населения такой объем прямой иностранной помощи составляет более 500 долларов в год на каждого израильтянина. Для сравнения, Египет, занимающий второе место по объему американской внешней помощи, получает всего 20 долларов на человека, а такие бедные страны, как Пакистан и Гаити, получают примерно 5 долларов на человека
