ВОРЫ ИЛИ ДУШЕГУБЫ?
В оправдание практического беспредела с разворовыванием госресурсов в общество году примерно в 93-м была вброшена идея альтернативы: воры или душегубы? В том смысле, что выбор ограничен: либо нынешние, совершенно очевидно уличаемые на каждом шагу в прямом воровстве или, как минимум, в потакании ему, либо — торжество душегубов и возврат к 1937-му... С однозначным выводом: «Воры — лучше душегубов!»
Эта предложенная апологетами безнаказанности воровства у общества альтернатива «воры — или душегубы» была широко распропагандирована и, безусловно, сыграла свою разлагающую роль, в том числе, позволила на протяжении длительного времени оправдывать как якобы вынужденные такие действия нашей власти, которые в любом более или менее цивилизованном обществе — категорически неприемлемы, жестко и неотвратимо наказуемы.
У нас же эта идеология интенсивно раскручивалась до выборов Президента в 1996-м году, и это, похоже, сказалось на их результате.
Но действительно ли альтернатива именно такова?
И тогда, и тем более теперь (когда у нас за плечами уже значительный опыт) я придерживался и придерживаюсь иной точки зрения. И одно из моих интервью, данных «Известиям» по их просьбе в 1994-м году (после убийства журналиста Д.Холодова, который изучал в том числе все, что связано с Западной группой войск, а мне в период руководства Контрольным управлением Президента в 1992 году пришлось заниматься этой проблемой), называлось так: «Воры — не могут не стать душегубами» — с соответствующим обоснованием в тексте. И смерть того же журналиста Д.Холодова — лишь первая ласточка в тогда еще незримой, но намечавшейся череде. Ведь до начала чеченской войны оставалось всего около двух месяцев...
И в целом, если говорить не о мелких карманниках, а о тех, кто присваивает себе сотни миллионов и миллиарды, цена вопроса определяет неумолимую логику процесса: воры по-крупному — непременно со временем находят, растят и востребуют душегубов, а значит опосредованно — и сами, по существу, ими становятся.
БЮДЖЕТ — КАК ЛАКМУСОВАЯ БУМАЖКА
Стоит обратить внимание на еще одну важную особенность всего, что связано с бюджетом — на способность этой сферы выступать в роли некоторого индикатора качества работы и даже намерений, направленности действий власти.
Ведь есть сферы деятельности исполнительной власти, в которые, в силу их специфики, обществу глубоко заглянуть трудно. Например, это касается деятельности спецслужб. Исполнение же бюджета — одно из важнейших полномочий исполнительной власти — сфера, закрытость которой от общества не может иметь никаких разумных обоснований, кроме попыток прикрыть воровство. И оценивать деятельность власти по исполнению бюджета сравнительно легко — есть вполне конкретные и бесспорные критерии. Поэтому общество, внимательно присматриваясь к исполнению властью этой функции, может делать для себя серьезные выводы и в части выполнения ею иных обязанностей.
Конечно, возможна ситуация, когда то, что на виду, власть делает просто образцово, а то, что скрыто — совершенно недолжным образом. Конечно, это возможно. Но вот противоположное — когда власть из рук вон плохо справляется с тем, к чему приковано всеобщее внимание, да еще и явно противится всему, что делает ее деятельность наблюдаемой и понятной, но одновременно чрезвычайно старательна и добросовестна в том, чего никто не видит — такое невозможно точно!
Таким образом, в определенных случаях наблюдение за исполнением бюджета может дать нам точную характеристику как конкретных высших должностных лиц государства (их элементарной добросовестности), так и характеристику всей действующей системы государственного управления.
Достаточную информацию о происходящем в бюджетной сфере можно почерпнуть из уже неоднократно упоминавшегося мною издания — Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации. Во всяком случае это касается периода по конец 2000 года, когда я работал в Счетной палате.
Здесь же, вместо перечисления воистину бесконечных примеров заведомой недобросовестности власти и нанесения ею нам с вами колоссального ущерба, я попробую буквально несколькими штрихами обрисовать некоторые особенности нашего федерального бюджета и его исполнения — те особенности, которые обычно остаются за пределами внимания широкой публики.
КАЗНА С ДВОЙНЫМ ДНОМ
(причем — многослойным)
Сколько у нас федеральных бюджетов? Оказывается, несколько. Есть федеральный бюджет как таковой. Но есть еще и так называемые государственные внебюджетные фонды. По логике нормального государства все госресурсы, разумеется, должны быть под строгим общественным контролем, для чего и создаются специальные контрольные органы, независимые от распоряжающейся госресурсами исполнительной власти.
По нашей Конституции Счетная палата создается для контроля за исполнением федерального бюджета. Из этого командой Президента был сделан простой вывод: к внебюджетным фондам, включая пенсионный (по объемам средств — до трети федерального бюджета страны). Счетную палату — не подпускать. И в процессе разработки и принятия закона о Счетной палате в 1994 году мне (как разработчику закона от Совета Федерации) пришлось немало биться, чтобы доказать, что конституционное понятие «бюджет» является общим, широким, включающим в себя все имеющиеся у государства «кошельки», так как никаких «внебюджетных» фондов Конституция вообще не предусматривает. Несмотря на резко отрицательные заключения на закон в этой части со стороны Правительства и разнообразных правовых управлений, несмотря на вето Президента, в аргументации которого, естественно и прежде всего, было несогласие с объемом полномочий создаваемой Счетной палаты, тем не менее, отстоять такой подход нам удалось. В результате государственные фонды, бюджеты которых принимаются отдельными законами, стали все-таки подконтрольны Парламенту и обществу.
Но это оказалось не единственным вторым дном нашего бюджета. Поясню на примере.
Создается какой-нибудь очередной приправительственный центрик или фондик. Близкие к власти руководители и сотрудники этих кормушек начинают получать в нем по десять-пятнадцать тысяч долларов в месяц — при сохранении зарплаты министра на уровне в триста долларов, совершенно смехотворном по сравнению с масштабом полномочий и (должной бы быть) ответственности. По какому же праву и из каких средств в этих центриках и фондиках платят такие деньги? А это, отвечают нам весьма бойко, не ваше дело: деньги — не из бюджета. Откуда же тогда? А это, отвечают столь же бойко, кредиты Мирового банка (или Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). А отвечать по этим кредитам кто будет, кому они даны? Вот в этот момент наступает некоторая заминка, вся прежняя бойкость и уверенность куда-то пропадают, но не надолго: кредиты даны Правительству, и оно имеет право распорядиться ими как хочет... И распоряжалось на протяжении многих лет весьма и весьма произвольно — так, что какой-либо пользы, кроме щедрого кормления «своих», Счетной палате усмотреть не удалось. Оплачивать же все — нам.
Корректности ради надо признать, что какая-то часть подобных кредитных средств все-таки шла и на дело. Но что это за дело, и какова была эффективность использования этих средств? Приведу пример.
