государство продолжало выделять недостающие средства, а население получало фактически бесплатные услуги. Конституционный суд Венгрии восстановил многие льготы, которые были урезаны в период Бокроша, а последующие правительства отменили другие изменения. В той мере, в какой они были реализованы, ранние реформы социального сектора Венгрии, как правило, считаются провальными. Как и в России, реформа здравоохранения не привела к значительному повышению эффективности, а децентрализация образования вызвала серьезные различия в стандартах, финансировании и административных возможностях, в результате чего возникли значительные межрегиональные диспропорции [Garces et al. 2003: 358–362][262]. В целом либерализация как в Польше, так и в Венгрии оказалась сравнительно умеренной, а в Венгрии ее наиболее радикальные аспекты были отменены позднейшими решениями или в значительной степени проигнорированы в ходе их реализации.
Структурная реформа в Казахстане, напротив, была быстрой и радикальной. В 1994 году был введен учет уровня дохода для большинства видов социальной помощи, в результате чего число домохозяйств, имеющих право на получение детских пособий в рамках основной программы, сократилось вдвое. Адресация оказалась неэффективной – 60 % бедных домохозяйств не получали государственных трансфертов. В начале 1990-х годов были введены частные медицинские услуги и плата за пользование ими, а в 1996 году – обязательная система медицинского страхования. Высшее образование было приватизировано, и хотя начальные и средние школы по-прежнему финансировались государством, в 1996 году ввели плату за книги и другие сборы [World Bank 1998: 34–38]. Казахстан стал первым посткоммунистическим государством, которое перешло на инвестиционные пенсионные счета и законодательно закрепило почти полную приватизацию своей пенсионной системы для новых пенсионеров. Эти изменения в значительной степени явились результатом влияния МФИ и были обусловлены слабостью как общественных конституентов государства всеобщего благосостояния, так и государственнических заинтересованных структур.
В Беларуси структурные изменения государства всеобщего благосостояния в 1990-е годы были минимальными. Сохранились старые системы всеобщих социальных субсидий, льгот и услуг. Государство продолжало финансировать пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование и управлять ими. Предприятия, как правило, содержали свои социальные объекты, предоставляя поликлиники, детские сады, жилье и т. д. Сохранились потребительские и энергетические субсидии [World Bank 2002с]. Было создано некоторое количество негосударственных университетов, однако впоследствии они были закрыты правительством из-за предполагаемых политических проблем [Konchits 2000][263]. В 1999 году правительство ввело пособия по безработице, но, как и в России, финансирование не было перенаправлено на них из существующих программ, уровень пособий оставался ниже прожиточного минимума, а процент их получателей был низким. Трудовой кодекс по-прежнему оставался жестким, делая трудовое законодательство Беларуси наиболее ограничительным среди стран Содружества Независимых Государств (СНГ) и стран, вступивших в ЕС [IMF 2003а: 10] (см. таблицу 5.4).
Исследования конкретных ситуаций: политика реформ пенсионной системы и системы медицинского страхования
Приватизация пенсионного обеспечения
Польша, Венгрия и Казахстан, как и Россия, в 1997–1999 годах пошли по пути приватизации своих пенсионных систем. Пенсионная реформа представляет собой наиболее изученный аспект изменения государства всеобщего благосостояния, и речь здесь пойдет только о политической составляющей – роли в переговорах об изменениях институтов, общественных и государственных конституентов, а также международных акторов[264]. Я опираюсь в основном на отчет Всемирного банка 2000 года, подготовленный Митчеллом Оренштейном, который опросил участников и подробно описал ход процесса во всех трех рассматриваемых странах [Orenstein 2000]. (Прогнозы сравнительных уровней приватизации в реформированных пенсионных системах представлены далее в этой главе на рис. 5.1.)
Во всех посткоммунистических государствах пенсионная реформа мотивировалась непосредственным фискальным давлением, а также прогнозами о том, что системы с оплатой по мере поступления станут нежизнеспособными в среднесрочной перспективе из-за демографических изменений и снижения участия в рабочей силе. Однако в демократических государствах политика реформ коренным образом отличалась от политики авторитарных государств.
Во-первых, в Польше и Венгрии министерства труда и социального обеспечения играли важную роль в защите характерных черт старой перераспределительной системы от либеральных программ министерств финансов и эмиссаров Всемирного банка. Эти социальные министерства выступали в защиту солидаристских ценностей, «делая акцент на том, что пенсионная система должна разрабатываться не для достижения макроэкономических целей, а для обслуживания пожилого населения» [Muller 2001: 70]. Во-вторых, в Польше и Венгрии политические партии и профсоюзы вели продолжительные дебаты и переговоры об условиях реформы. (Хотя, как и в России, профсоюзы и пенсионные фонды вели переговоры также и о своих корпоративных интересах и принимали сторону выплат.) В-третьих, были сделаны определенные уступки в ответ на требования общественных конституентов, особенно тех, которые были тесно связаны с политическими партиями. Министерства финансов играли в формировании результатов значительную роль, но их первоначальные предложения в ходе политических переговоров подверглись существенным изменениям.
В Казахстане, напротив, начальные внутриправительственные переговоры по реформе проводились тайно, общественная и парламентская оппозиция в основном игнорировалась, и исполнительная власть в этом процессе доминировала. Пенсионная система была почти полностью приватизирована, и не было практически никаких переговоров даже между государственными акторами. Беларусь столкнулась во многом с теми же трудностями, что и другие рассматриваемые страны в переходный период, однако ее государственная пенсионная система сохранилась в прежнем виде.
Ситуации
В 1994 году Министерство финансов Польши предложило фундаментальную пенсионную реформу, предусматривающую введение доминирующей накопительной ступени. Специальная правительственная целевая группа, в состав которой в качестве полномочного представителя входил чиновник Всемирного банка, разработала подробный план реформы. Первоначально министр труда от СЛД пытался заблокировать реформу, а после его замены в ходе правительственной перестановки предложения по реформе стали предметом широкого общественного обсуждения и трехсторонних переговоров с участием основных профсоюзных федераций. Профсоюз – преемник коммунистического предшественника (ОПЗЗ) выступал за сохранение доминирующего положения компонента оплаты по мере поступления, а СЛД настаивал на сохранении перераспределительных элементов старой системы. По словам Оренштейна,
…публичные обсуждения с заинтересованными группами гражданского общества привели к <…> изменениям <…>. Правительственные законопроекты были тщательно доработаны и пересмотрены в ходе трехсторонних обсуждений, частично благодаря представителям профсоюзов [Orenstein 2000:47].
«Солидарность», которая в принципе поддерживала реформу, успешно лоббировала использование доходов от приватизации промышленности для финансирования издержек, связанных с преобразованием пенсионного фонда, и получила концессии для работников горной промышленности, а также для других групп трудящихся. В итоге реформа получила широкую общественную поддержку. Она сохраняла крупный перераспределительный компонент оплаты по мере поступления, при этом приватизация осуществлялась постепенно. Политические институты предоставили ряду акторов возможность влиять на результаты, хотя наибольшим влиянием пользовались либеральные акторы. Польский пенсионный фонд, как и его российский аналог, сопротивлялся реформе в попытке сохранить собственные прерогативы, но играл в общем процессе гораздо более ограниченную роль [Inglot 1995].
В Венгрии пенсионная реформа была инициирована посткоммунистическим левоцентристским социалистическим правительством. Министерство
