сокращение льгот породило фактическую общественную и парламентскую оппозицию, притом что «Солидарность, левые профсоюзы (ОПЗЗ) и большинство оппозиционных партий Сейма объединились в своем противостоянии…» [Inglot 1995: 371]. Попытки сократить социальные расходы привели к забастовкам среди работников государственного сектора в сфере здравоохранения и образования, поспособствовавшие распаду правительства в 1993 году и победе на выборах имеющего левые тенденции СЛД. Поражает контраст с Россией, где профсоюзы госсектора нашли в партиях лишь слабых и случайных союзников, а значительные забастовочные движения привели в лучшем случае к временному погашению задолженности по заработной плате. Острое фискальное давление в России в этот период является лишь частью причины, но в сочетании со слабыми ограничениями со стороны общества оно привело к резкому сокращению государственных расходов.
В Венгрии потребительские субсидии в первые годы реформ были сокращены, однако большинство других социальных расходов остались на прежнем уровне. Существовало «(неформальное) согласие [между партиями правоцентристской правящей коалиции] на сохранение, а затем и постепенное изменение основных институтов кадаристского государства всеобщего благосостояния» [Tokes 1997: 118]. Хотя пенсионные расходы не увеличились, они оставались высокими. Уже существовавшая система страхования на случай безработицы была преобразована Законом о занятости 1991 года в сравнительно щедрую систему. Профсоюзы активно участвовали в разработке законодательства, увеличившего размер пособия до 70 % от прежнего дохода на срок до одного года [Brown 2005:170–172]. Универсальные семейные пособия и другие детские пособия, которые в Венгрии в конце коммунистического периода являлись довольно щедрыми, были изначально сохранены. В начале 1990-х годов семейные пособия получали практически все домохозяйства с детьми, а пособия по безработице получали 90 % домохозяйств с безработным главой. В 1993 году, когда Венгрия все еще находилась в глубокой рецессии, она потратила более 11 % своего ВВП на пенсии и пособия по безработице, 19 % на различные денежные трансферты и более 27 % на социальные расходы, что превышало средний показатель по Европейскому Союзу и ОЭСР [Grootaert 1997: 2–5]. Система социальной защиты оставалась обширной и прогрессивной вплоть до введения в 1995 году плана Бокроша, который впервые за переходный период снизил социальные расходы.
Янош Корнай объясняет эту политику как результат зависимости от выбранного пути в сочетании с политическими ограничениями. Несмотря на то что правоцентристский Венгерский демократический форум, избранный в 1990 году, дал ход макроэкономическим реформам, которые привели к снижению заработной платы и росту безработицы, он взял на себя обязательства поддерживать социальное обеспечение. На него также повлияла масштабная транспортная забастовка 1990 года, после которой
…правительство отступило. <…> Этот эпизод стал прецедентом. Находившиеся у власти в 1990–1994 годах правительства Анталла и Бороша больше никогда не предпринимали действий, которые могли бы спровоцировать массовую оппозицию <…>; хотя экономическая ситуация в стране неуклонно ухудшалась, система трансфертов демонстрировала тенденцию к расширению [Kornai 1997: 127, 139].
Аналитики сходятся во мнении, что план Бокроша, пакет мер жесткой экономии, введенный социалистами в 1995 году, был ответом на финансовый кризис, частично вызванный этой политикой. Многие критикуют политику социальных расходов начала 1990-х годов как в Польше, так и в Венгрии как финансово неустойчивую и недостаточно адресную[258]. Моя точка зрения в данном случае заключается в том, что эти расходы свидетельствуют о некоторых политических ограничениях, наложенных на сокращения в странах с переходной демократией.
В Казахстане, напротив, социальные расходы по всем категориям были резко сокращены в первые же годы переходного периода. Ослабление системы социальной защиты происходило параллельно со снижением ВВП. Государственные расходы на социальную защиту сократились с 11,2 % ВВП в 1992 году до 6,6 % в 1996 году. Пенсии, составляющие основную часть трансфертов, снизились с 8,2 % до 4 % ВВП. Число пенсионеров было снижено законодательством, повысившим возрастной ценз, а реальная величина пенсий в период 1993–1995 годов снизилась более чем на две трети. Было введено пособие по безработице, но его покрытие оставалось ограниченным, размер компенсации оставался значительно ниже прожиточного минимума, а задержка выплат стала обычным явлением. Право на получение социальной помощи было жестко ограничено, а государственные расходы на здравоохранение и образование резко сократились [World Bank 1998: 31–33][259]. Казахстан тратил на социальную защиту меньшую долю своего ВВП, чем Россия, и в еще большей степени решал проблемы дефицита путем накопления задолженности по заработной плате и пенсиям. В 1998 году правительство приостановило действие собственного законодательства о минимальной заработной плате до 2004 года [Olcott 2002]. Хотя некоторые небольшие льготы и привилегии определенным категориям населения были сохранены, это была полития, в которой исполнительная власть практически не сталкивалась с ограничениями по сокращению государства всеобщего благосостояния.
Беларусь в период экономического спада выплачивала весьма скромные компенсации в рамках пенсионных программ и в целом сохраняла свои расходы на благосостояние в других сферах.
Таблица 5.3
Государственные расходы на здравоохранение, образование и пенсии, 1990–2002 годы (% ВВП)
Источники: [World Bank2000: 56–97]; World Bank. World Development Indicators, 1998,2004,2006, available at devdata.worldbank, org; [IMF 2003a: 25; Murashkevich 2001: 164; Kulzhanov, Healy 1999: 22; Keane, Prasad 2001; Olcott 2002: 263; Fultz 2002: 64, 106; OECD 2004].
* 1990.
** 1991.
*** Увеличение связано с выплатой задолженности по пенсиям.
**** 1992.
***** Предварительные данные.
Сохранились и всеобщие льготы и субсидии, хотя их реальный уровень снизился, а такие проблемы, как бедность и недостатки в здравоохранении, стали обычным явлением. Как и Россия, Беларусь не перенаправила значительных ресурсов на новые социальные проблемы переходного периода, такие как безработица. Несмотря на то что уровень безработицы оставался там значительно ниже, чем в других рассматриваемых странах, официально составляя в середине 1990-х годов около 4 % рабочей силы, фактическая государственная помощь затронутым данной проблемой не предоставлялась.
В таблице 5.3 приведены сравнительные данные по расходам на благосостояние в трех основных сферах государства всеобщего благосостояния: пенсий, здравоохранения и образования – в пяти разных странах. (В таблицу включены не все социальные расходы из-за ограниченности сопоставимых данных; в частности, высокий уровень социальных пособий в Венгрии здесь не прослеживается.) Как видно из таблицы, Польша, Венгрия и Беларусь сохранили сравнительно высокий уровень расходов по всем трем направлениям. Россия и особенно Казахстан находились в период рецессии на значительно более низком уровне финансирования государства всеобщего благосостояния и сохраняли эти уровни на протяжении всего периода восстановления экономики. В Казахстане государственные расходы на здравоохранение и пенсии в процентах от ВВП в 2002 году составляли половину от уровня 1992 года, в то время как в России они оставались ниже уровня начала 1990-х годов. В таблице также показано снижение расходов на пенсии в процентах от ВВП
