населения. Тем не менее принятое в итоге законодательство включало в себя обязательства по либерализации жилищного сектора, а субсидии продолжали медленно, но неуклонно сокращаться.
Реформа социальных льгот и всплеск народного протеста: монетизация и пределы либерализации
Весной 2004 года администрация Путина находилась на пике своей мощи и популярности. Президент одержал сокрушительную победу на перевыборах в марте 2004 года, а после парламентских выборов в декабре 2003 года «Единая Россия» получила сверхбольшинство – две трети голосов в Думе. С этой позиции администрация перешла к демонтажу массивной системы социальных льгот и привилегий в натуральной форме, унаследованной от советского периода и расширенной патронажной политикой 1994–1999 годов. Предыдущие попытки монетизировать льготы для государственных служащих и аннулировать недофинансируемые федеральные обязательства имели ограниченный успех. Теперь правительство предложило комплексный пакет законодательных мер, который затрагивал около четверти населения, в основном ветеранов, пенсионеров, инвалидов, сирот, родителей-одиночек и представителей других уязвимых групп, и отменял ряд льгот, услуг, субсидий, скидок и мер защиты [Овчарова 2005:5]. Центральным элементом реформы стала монетизация – замена государственных пособий в натуральной форме денежными выплатами. Перевод на денежную основу позволил бы стандартизировать социальные выплаты, сделать систему трансфертов более прозрачной и компенсировать ущерб получателям. Это должно было стать важным шагом на пути к достижению цели Путина – реализации национальной стратегии сокращения бедности на основе стандартизированной системы мер государственной социальной помощи, оказываемой с учетом материального положения. Путин лично пообещал, что ничья жизнь не ухудшится в результате этой реформы, хотя, по оценкам экспертов по борьбе с бедностью, полная компенсация утраченных льгот обошлась бы в несколько раз дороже, чем выделенные на это государством средства.
Основные льготы, затрагиваемые реформами, включали в себя бесплатный или субсидированный доступ к общественному транспорту, медикаментам, найму жилья и коммунальным услугам, телефонной связи и другим ключевым товарам и услугам. Администрация обосновывала такую основательную перестройку системы льгот несколькими причинами. Она подчеркивала, что существующая система является несправедливой, отдавая предпочтение городским домашним хозяйствам перед сельскими районами, где часто отсутствует доступ к льготным товарам и услугам, и предоставляя больше льгот небедным, чем бедным домашним хозяйствам (см. таблицу 4.5).
Таблица 4.5 Распределение жилищных, медицинских и транспортных льгот по типу домохозяйства (%)
Источник: [Овчарова 2005, гл. 2].
Эксперты по вопросам бедности указывали на недостаточную адресность, показывая, что, хотя подавляющее большинство пенсионеров получали льготы, большинство неполных и многодетных семей, подвергающихся максимальному риску оказаться за чертой бедности, оставались без них. Система льгот также являлась препятствием для маркетизации в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в других сферах. Когда речь шла о льготах в натуральной форме, поставщики зачастую не получали компенсации, что приводило к недофинансированию и ухудшению состояния соответствующих секторов, да и вообще делало невозможным управление ими на основе прибыли и убытков. Эксперты по вопросам бедности в принципе поддерживали реформу, но критиковали ее за то, что она так и не внедряла механизмы оказания помощи с учетом материального положения [Овчарова 2005: 5].
Законодательный пакет, внесенный в Думу, – Федеральный закон № 122 (ФЗ-122) – занимал несколько сотен страниц, аннулировал пятьдесят пять законов и вносил поправки еще почти в двести с целью положить конец советской системе льгот[239]. Хотя она долгое время являлась частью правительственной программы, эта реформа была подготовлена поспешно и проведена с минимальным парламентским обсуждением. Эксперты утверждали, что не было проведено серьезных подсчетов количества лиц, которые будут ею затронуты или получат право на компенсацию, что оценки количества получателей в разных министерствах сильно различались[240]. Ответственность за компенсационные выплаты была разделена между федеральным и региональными правительствами: около трети оставались на федеральном уровне, а две трети были спущены на региональный. При этом мало внимания уделялось различной способности тех или иных регионов их финансировать; по оценкам, до трети региональных администраций не имели ресурсов для осуществления обязательных выплат [Овчарова 2005:14]. График компенсационных выплат, дифференцированный по категориям получателей, мало учитывал потребности и затраты отдельных лиц. Некоторые льготы, такие как преференции для инвалидов, невозможно было монетизировать.
Речь шла о масштабной реформе, ощутимо и непосредственно затрагивавшей повседневную жизнь и расходы более чем четверти населения, из которой большая часть зависела от государства в силу преклонного возраста или плохого состояния здоровья. Реформа проходила в период бюджетного профицита и диктовалась не жесткой экономией, а желанием или кажущейся необходимостью рационализировать сферу всеобщего благосостояния. Проект был сформирован под воздействием основополагающего элемента либерального фундаментализма.
ФЗ-122 с самого начала оспаривался весьма решительно, что объединило различные источники оппозиции: левых, умеренных реформистов, губернаторов, профсоюзы, НПО и бенефициаров. Пенсионеры в целом не доверяли монетизации и выступали против нее, опасаясь, что компенсация будет недостаточной для покрытия реальной стоимости отмененных льгот, что инфляция или другие источники финансовой нестабильности обесценят обещанные выплаты и что они в любом случае окажутся ненадежными. Большинство предпочитало уверенность в привычном бесплатном доступе и скидках. Губернаторы, в целом лояльные путинской администрации, были недовольны тем, что компенсационные выплаты представляли собой новые необеспеченные федеральные обязательства, и подавали против законопроекта петиции. Парламентское обсуждение ФЗ-122 вызвало первые общенациональные протесты с момента вступления Путина в должность в 2000 году, включая ежедневные многотысячные демонстрации в Москве и митинги в десятках регионов. Парламентские сессии, которые его принимали, требовали, чтобы Дума была оцеплена полицией. Более трети депутатов, в том числе значительное большинство представителей всех партий, кроме «Единой России», проголосовали против законодательного пакета. На фоне сильной народной оппозиции «Единая Россия» все-таки приняла его.
Реакция общества на проведение реформы в январе 2005 года была на удивление мощной. Введение платы за пользование общественным транспортом для пенсионеров и других привилегированных групп было встречено крупными уличными демонстрациями и протестами, в ходе которых перекрывались дороги и маршруты общественного транспорта в городах по всей Российской Федерации. Политические партии, профсоюзы и НПО присоединялись к демонстрациям и помогали координировать их проведение, но в большинстве случаев это были спонтанные излияния возмущенных пенсионеров. Волна общественных беспорядков продолжалась в течение нескольких недель, охватила более семидесяти городов и в итоге вовлекла многие тысячи людей в акции протеста и демонстрации, вызвав редкий для путинской эпохи правительственный кризис[241]. Антиправительственные и антипутинские политические лозунги широко распространились, а вместе с ними и гиперболическая риторика о государственном геноциде, имеющем целью облегчить лежащее на пенсионной системе и системе социального обеспечения бремя. В ряде случаев вызывались спецподразделения Министерства внутренних дел (ОМОН). Отдельные регионы и города начали восстанавливать льготы[242]. В разгар кризиса коммунисты объявили вотум недоверия, и хотя правительство
