Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

Седьмого ноября 2013 года на Филиппины обрушился чудовищный тайфун «Хайян». Он вызвал сильнейшие разрушения на большей части островов Лейте и Самар: миллионы жителей лишились крова и имущества, а десятки тысяч – жизни. По предварительным оценкам, финансовый ущерб от урагана составил несколько миллиардов долларов. К 11 ноября положение в провинциях Аклан, Капис, Себу, Илоило, Лейте, Палаван и Самар было объявлено национальной катастрофой, что позволило правительству использовать государственные средства для ликвидации последствий стихийного бедствия и восстановления регионов и ввести контроль цен на основные товары. Национальный совет по снижению рисков и ликвидации последствий катастроф взял на себя ответственность за координацию действий по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Масштабы катастрофы стали понятны из отчета правительства, подготовленного спустя десять дней после прихода тайфуна. Согласно представленным в отчете данным, 295 тыс. домов были разрушены полностью, 300 тыс. – частично; пострадало более 10 млн человек, из них 4 млн были эвакуированы и размещены в местах временного проживания, в том числе и в лагерях под открытым небом. В некоторых городах, например Таклобан, оказалось уничтожено 90 % инфраструктуры. По программе экстренного реагирования были мобилизованы около 24 тыс. человек, 1300 транспортных средств, 98 морских судов и 163 самолета; кроме того, было роздано 837 975 продуктовых наборов.

Прогнозы ученых крайне пессимистичны: подобные климатические катастрофы будут случаться все чаще. Но, к сожалению, в будущем правительствам придется сталкиваться не только с чрезвычайными ситуациями, вызванными климатическими изменениями: в условиях глобализации риски, с которыми сталкиваются страны, – от терроризма до устойчивых к лекарствам вирусов, вызывающих пандемии, – становятся многочисленнее и потенциально намного серьезнее, чем в прошлом. Для динамичного реагирования на них необходимы три элемента: комплексный подход к управлению рисками, всеобъемлющее государственное управление, подготовка и устойчивость на национальном уровне.

Рисунок 9. Структура интегрированного управления рисками

Всеобъемлющее управление рисками

Правительствам приходится сталкиваться не только с ростом числа и тяжести чрезвычайных ситуаций. Сегодня управление рисками предполагает всестороннюю оценку влияния рисков на ситуацию в стране, поскольку проблемы в одной области могут привести к неожиданным последствиям в других. Для комплексного управления рисками создаются специальные ведомства, осваиваются новые методы повышения устойчивости и готовности страны к рискам – от сбора информации до распределения ресурсов в зоне бедствия.

Комплексный подход к управлению рисками помогает лучше понять сложную природу и взаимообусловленность разнородных рисков. Для решения сложных вопросов требуется мультидисциплинарный и межведомственный подход, а следовательно, необходимы формализованные процедуры по преодолению рисков, налаженные контакты и взаимодействие между министерствами и ведомствами. Перечень угроз, помимо традиционных, включает риски, связанные со здоровьем, общественными мероприятиями и даже экологией. Исследования, проведенные в Великобритании, выявили 80 типов событий, которые подходят под определение чрезвычайных ситуаций, и еще 40 находятся в стадии рассмотрения.

Управление рисками – активно меняющаяся сфера государственного управления, и в каждой стране она включает собственный перечень мер. Япония, к примеру, сосредоточила внимание практически исключительно на природных катаклизмах, в то время как Секретариат по защите граждан в чрезвычайных ситуациях Великобритании контролирует риски, связанные со здоровьем, геополитикой, общественными беспорядками, технологиями и экологией. Исключение обычно составляют экономические риски, которыми, как правило, управляют министерство финансов, центральный банк или казначейство.

Лучшее понимание рисков позволяет правительствам искать новые возможности борьбы с ними. Например, целостный взгляд на проблему ожирения и его долгосрочные последствия приводит правительство к решению ввести в школах уроки кулинарии и обучать врачей лечению заболеваний, связанных с избыточным весом.

Рисунок 10. Реестр национальных рисков Великобритании, 2013 год (за исключением риска террористических атак и иных злонамеренных действий)

Единая система управления рисками На уровне государства

Структуры

Правительствам необходимо развивать эффективные, интегрированные функции по управлению рисками, обеспечивать координацию центральных, региональных и местных органов власти. Деятельность по предотвращению рисков не допускает ведомственной зашоренности: четкая система распределения полномочий должна обеспечивать признание авторитета любого подразделения, отвечающего за управление рисками, и гарантировать ему доступ ко всей необходимой информации. В некоторых странах, например в США и Швеции, различные отделы управления рисками объединяются в рамках одного ведомства.

Создание институциональных структур управления рисками означает, что и внутриправительственные и внешние источники предоставляют важный материал для последующего анализа и выявления потенциальных угроз, даже если они еще не вполне очевидны, и на этой основе разрабатывается и совершенствуется система оценки рисков.

Для успешного управления рисками крайне важны координация и сотрудничество различных органов государственной власти. В США за координацию взаимодействия с отдельными штатами и частными компаниями отвечает Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (FEMA), входящее в структуру Министерства внутренней безопасности. Совет внутренней безопасности США, являющийся подразделением Исполнительного управления президента, с тем же штатом сотрудников и по существу с тем же членством, что и Совет национальной безопасности, предоставляет рекомендации главе государства, который, в свою очередь, обеспечивает координацию на национальном уровне.